城市社区民主选举的困境及对策

http://www.fzskl.com  2007-12-30 10:30:13  来源:福州社科网  
 

城市社区民主选举的困境及对策

 ——对福州三坊社区户选试点的调查与思考 

林  婷

 

作者简介:林婷,女(1984),福州大学人文社会科学学院社会学专业2006届毕业生。邮编:350002

 [提要]扩大基层民主是完善发展中国特色社会主义民主政治的必然趋势和重要基础。实行民主选举是完成基层政权民主自治的第一步。福州市三坊社区作为福建省2006年度社区居民委员会换届选举的唯一试点,首次采用户代表选举制是区别于以往居民代表制的重大亮点。本文以三坊社区户代表选举试点为个案,通过了解选举的背景、制度、参与度、民主性,分析民主选举中存在的经费筹集难,保证参与度,选举制定不够完善等困境,并提出规范政策地位和作用、还原居委会社区自治功能,完善民主制度、保障选举公证,转变社区职能,提高社区参与度,做好选举组织工作,保障选取 知情权,构建邻里网络,降低选举成本等方面的对策建议。

[关键词]城市社区基层民主民主选举户代表选举居民委员会

 一、研究背景

伴随着我国经济体制改革的深入发展和“单位制社会”的解体,城市居民逐渐由“单位人”转变为“社会人”,政府的管理职能和服务重心向社区转移,形成“小政府,大社会”的格局。特别是上世纪90年代的住房改革和社会保障体系的建设,使单位的功能日益弱化,社区的公共事务逐步增加,社区所具有的自我服务、自我维权和自我管理的社会功能日益凸显。20世纪90年代末,社区居民依法民主自治被确定为社区建设的核心内容和核心方式,社区建设有了明确的目标、内容和手段。尤其是200011月中办、国办转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》对推进城市社区建设的重大意义、指导思想、基本原则、主要目标、主要内容、城市社区组织和队伍建设以及社区发展规划等都做了系统论述,一个以社区管理体制和运行机制创新为核心内容的全面推进城市社区建设的局面正在形成。

社区基层民主自治和社区参与是基层社会民主的基础和核心内容。扩大基层民主,是完善发展中国特色社会主义民主政治的必然趋势和重要基础。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是实现基层民主建设的四要素,而实行民主选举是完成基层政权民主自治的第一步。选举的方式一般有居民代表选举制、户代表选举制(户选)和全体有选举权居民选举制(直选)三种。长期以来由于计划经济体制影响的惯性和我国社会体制改革滞后等原因,城市居民委员会作为城市居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,自治工作反而开展得比较晚,居民委员会成员一般由政府任命或居民代表选举的方式产生。居民代表选举即由街道办事处提名居委会的工作人员,然后由居委会的居民代表对这些候选人进行投票。由于这些居民代表一般不是通过民主选举产生,而且人数较少,不能充分代表广大社区居民的意愿。这样选出来的居委会也就直接对街道负责,不可能真正实行自治,也不符合扩大基层民主的需要。我国从1999年起在全国挑选了26个地方作为城市社区基层民主自治改革的试点,开始了城市社区居民委员会的选举改革。此次福州市的三坊社区作为福建省社区居委会选举唯一的试点,首次采用户代表选举制是区别于以往居民代表选举制的重大亮点,其经验具有典型的代表意义。

二、案例说明

福州市鼓楼区南街街道的三坊社区地处市中心,总面积0.22平方公里,共有居民2788户,人口7528人,属于大型传统街坊社区①。作为福建省2006年度社区居民委员会换届选举的唯一试点,三坊社区于20059月开始居民委员会换届选举的准备工作。20051113是三坊社区的正式选举日,1573名户代表共同投票选举产生新一届居委会的主任、副主任和委员。所谓的户代表选举制就是每户指派一名年满18周岁具有完全民事行为能力且拥有选举权的居民为户代表,表决产生新一届社区居委会。由于这种选举方式在我省尚属首次,吸引了许多领导、媒体、学者和居民前来观摩。

三坊七巷户选工作流程包括:成立街道社区居委会选举工作指导组、动员部署、选举社区居民选举委员会、选民登记、选举居民代表和居民小组长、提名社区居委会成员初步候选人、竞选、预选正式候选人、户代表投票选举社区居委会成员、成立新一届社区居委会。按规定,参加投票的选民数超过全体选民数的一半,当选者获得的选票超过有效选票的一半,即要达到“两个过半”选举才有效。相对于居民代表选举,户选的选民规模庞大。为确保选举工作顺利进行,从发放户选公开信、入户摸底调查到流动投票站、秘密写票间,三坊社区投入了大量的人力、财力、物力。选举日当天,选委会在原省高级人民法院设置中心会场,在三坊社区及衣锦华庭设置两个分会场及两个流动票箱,方便选民进行投票。试点的参选率为95.1%②。

三、民主选举中存在的困境

从居民代表制到户代表制的选举方式转变,无疑是民主进程的一大进步。按民政部要求,到2010年,全国社区居委会的换届选举中,户代表选举和体体居民参与的直选,比例应达到50%③。三坊社区试点成功为我省社区居民委员会全面换届选举提供了有益的尝试,增强了建设基层民主的信心。但由于我国目前还处于社会转型期,社会管理体制和社区建设也还处在初步阶段,我们在充分肯定这场选举积极意义的同时也要看到民主选举中存在的困境:

1.选举经费筹集难

选举成本过高是首要的制约因素。三坊社区户选前后近3个月时间,相对于居民代表选举,户选的选民规模极为庞大,选举程序繁琐,投入的人力、物力、财力都成倍增长。经费主要花在选举宣传、发动选民、印制表格及购买相关设备和物品上。除指导组成员外还有一支庞大的选举工作人员队伍,如选民登记员、选举宣传员、投票站发票员、验票员和计票员、监票员等。而选举和唱计票时间累计长达9小时,为工作人员准备午饭的开支也不是一个小数目。作为试点,三坊社区的户选经费得到了保证,主要来自省、市、区三级民政部门和街道。而大部分社区自身没什么收入,不可能拿出足够的经费。全面展开的居委会换届选举所需的费用,虽然可以争取政府财政支持,但与实际需要还相差较远。此外,经费上对政府财政的依赖可能强化政府对居民委员会的领导关系,使其承诺的对居民负责与对上级负责很难做到统一。经费来源将成为民主选举的最大问题。

2.如何保证选举参与度

参选率是民主选举中绕不开的问题。广泛的社区参与有利于有效地整合社区资源,促进社区功能完善,有利于培养社区成员的社区归属感和认同感,对扩大基层民主、推进基层群众性自治进程有重要意义。三坊社区选举得到了居民的积极响应,户代表参选率高达95.1%。据了解,三坊社区成为选举试点的重要优势就是老居民社区户数多、邻里熟悉、社区居委会成员年轻且与辖区居民关系不错。现代城市,居民特别是新建小区居民离居委会似乎越来越远,如何调动居民的参选热情,提高选举参与度,确保选举的有效性,是民主选举中应该注意的问题。

居民对参与和关注社区事务存在不同的态度:一类是需要社区帮助的下岗职工、老弱病残、优扶对象。他们与社区有直接的利益关系,与社区居委会的干部接触较多,对社区居委会的选举及社区开展的各种工作较为关注。特别是离退休人员和老年女性成为社区选举的主体;另一类是社区内的“单位人”和外来务工人员,他们对社区工作漠不关心,对参加社区选举更是毫无热情;第三类是由物业公司管理的新建小区居民,他们平时大多和物业打交道,与居委会的利益关系不显著,很多人并没有意识到参与选举是自己的应有权利,加上封闭式的活动空间使他们对社区、邻里缺乏沟通交流,根本不认识候选人,难以选择,就算参加选举也是落于形式。

3.选举制度不够完善

选举制度的完善是选举顺利开展的基础。随着全国各地社区建设的兴起,国家乃至地方都制定了一系列的法律法规,对居委会的性质、任务、职责、组成、居委会的选举方式、选民资格、候选人提名及选举方法、居民会议和居民小组、投票方式和计票方式、选举工作机构及职责以及选举流程等做了规定。此次社区居委会换届选举工作按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《福建省社区居委会选举规程》的要求进行,从选举现场看,无论是民主程度,还是公开性和透明度都比较高,但还是存在一些具体细节上不够完善的地方有待改进:

(1)选举委员会人员组成不合理

社区居委会选举工作由社区居民选举委员会主持。选举委员会负责确定选举工作人员,开展选民登记,审查选民资格,公布选民名单,组织候选人提名和预选,确定并公布正式候选人名单,组织投票选举,公布选举结果。三坊社区居民选举委员会虽然是由选举产生,但笔者注意到,选委会成员里有很多是原居委会成员,甚至有街道办事处的人员,换句话说,社区选民登记和推选居民代表等前期准备工作的重要环节很大程度上是由居委会完成的。而且选举委员会成员与初步候选人、居民代表也多有重复。街道和居委会对选举程序比较了解,对社区居民也比较熟悉。这种做法有利于工作的顺利进展。但同样也可能给居民一种事先达成一致的暗示,加剧选民在选举中的默认态度。特别是在一个熟人社会中,毕竟都在一个社区生活,只要不是有很大意见,总要顾及一下“面子”的。加上新型社区的居民对候选人很多根本就不认识,自然会选择照过面、打过交道、相对熟识一些的原社区居民委员会成员。这在一定程度上产生了不公正因素。其实,多一些居民信任、德高望重、教育程度和权利意识高的热心居民及中青年人的参与,对调动选民积极性、吸引更广大选民的参与大有好处。

(2)存在替多名委托人投票现象

按有关规定,采取直接选举或户代表选举的,选民如果在选举期间外出,经选举委员会同意,可书面委托其他选民投票,每一选民接受委托投票不得超过3人。受委托投票人不得违背委托者的意愿。在投票现场,笔者注意到,受委托投票的选民不在少数,甚至出现一人持5张选票的情况,并且没有看到有书面委托,这不仅与规定不符,也是民主形式化的明显表现,说明委托人并不关心自己的民主权利,或者是委托人的权利得不到保障。

(3)多个职位同时投票引发的问题

在三坊社区居民委员会成员正式候选人预选大会上,笔者注意到选举现场存在同一名候选人竞选多个职位的现象,而投票时也没有严格按职位不同单独投票,这样就出现了有3名初步候选人同时当选两个职位的情况。这3名初步候选人当场书面申请放弃其中一个职位,只参加另一个职位的正式候选人竞选,由此造成委员正式候选人空缺1名。按照规定,此时可由票数居多的委员职位初步候选人递补,但是却出现3名委员职位初步候选人同票的现象。于是经过一轮委员正式候选人的补选,新一届居委会成员正式候选人才正式产生。笔者认为,选举结果对于参加补选的那3位委员职位初步候选人来说有可能是不合理的。因为第一轮的选举是完全有效的,3名正式候选人放弃的也是选民的有效选票(17票,其中委员职位5),而这些选票如果分散到其他候选人中完全可能在第一轮决出胜者,而且胜者也完全有可能不是经过补选产生的那位正式候选人!如果有明确规定同一名候选人只能竞选一个职位或者按照职位的不同分别投票,这一情况完全可以避免。而目前的法律法规还没有这方面的有关规定。

四、对策建议

党的十六大报告指出:扩大基层民主,是发展社会主义民主的基础性工作。要完善城市居民自治,建设管理有序、文明祥和的新型社区。为此,我们应从建设社会主义政治文明的高度,针对换届选举中发现的问题,参考已有的成功经验,积极探索一套行之有效的方案,为今后换届选举工作提供借鉴。

1.规范政府地位和作用,还原居委会社区自治功能

目前,政府特别是街道办事处过度干预社区事务的现象还较为普遍。居委会的自治功能没有得到充分发挥,却过多承担了政府的行政职能,日常工作不是立足于社区,调动居民的社区参与,而是完成街道布置的各项日常工作。加上居委会主要成员的工资和办公经费都是由区街政府来承担的,这就使得社区居委会成员承诺的对居民负责与对上级负责很难做到统一。居委会与街道之间领导与被领导的关系也难有彻底改观。

因此,要进一步调整政府在社区管理中的角色,构筑政府主导与社区自治相结合的管理模式;进一步加强社区自治组织建设,推动社区自治组织的发展和完善。民主选举产生的社区居委会,最重要的是对社区居民负责。居民委员会没有财务管理权和支配权,这直接影响到居民委员会独立地行使自治权力,也直接影响居民委员会开展便民、利民的社区服务活动。还原居委会的自治功能的关键是解决居委会经济来源问题,实现居委会的财务独立和人员自主。按《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定,居民委员会的经费来源除包括政府按社区规模拨给的费用和政府委托社区所办的事务经费外,可以依法根据自愿原则向居民筹集,也可以向本居住地区的受益单位筹集,并就这些经费使用接受居民的监督。同时也应该避免居委会日常工作向创收方向转移,社区服务走向明显的经营化趋向。由于创收同居委会的收入直接挂钩,居委会越来越多地放弃无利或低利的社区服务项目,而选择经济效益高的经营项目,甚至把一些福利性的社区服务项目也纳入创收的范围。对经济效益的过分关注影响了居委会社会服务和社会管理的职能。

2.完善民主制度,保障选举公正

社区选举和民主自治中的“走过场”现象普遍存在,除了群众的参与不足和民主意识薄弱外,还有一个重要的原因是民主的形式化。居民的参与状况很大程度上决定着选举的民主化程度。目前城市社区选民的构成主要是女性选民,其中又多是老年人、下岗失业人员和低学历者。尽管近年来社区建设大力倡导中青年人、在职人员积极参与社区活动,但结果并不理想。选民结构影响了民主参与的广泛性。户代表虽然参与了选举的全过程,但动员式参与不足,大多数人仅仅限于到会场填写选票,并未真正参与到候选人酝酿、收集居民建议等关键的决策环节中,基本上属于社区人际交往的习惯性行为,而不是真正为了行使民主权利或者影响选举结果的有意识行为,民主还处于初级阶段。

我国是一个缺乏民主传统的国家,发展基层民主更必须注重制度建设。1989年《中华人民共和国城市居民委员会组织法》颁布,200011月转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》,2001年制定实施《福建省城市社区建设纲要(试行)》,2006年《福建省社区居委会选举规程》出台,体现了各级政府对民主发展过程中制度建设的重视。但是这些法律法规往往比较粗糙,对选举细节的规范上不完善,容易被人为控制,没有发挥应有的作用。进一步加强和完善社区管理法律法规和制度建设,使社区管理逐步纳入依法管理的轨道,对保障选举的公正、提高选民的参与热情有积极意义。

3.转变社区职能,提高社区参与度

广泛的社区参与,特别是基于对自身权利、义务、追求目标有明显认识的理性参与或主动参与是社区建设的本质特征,是社区建设和发展的内在动力。社区建设不仅有赖于政府和非政府组织的介入,更有赖于居民的社区参与。

利益机制是支配选民积极参与选举的原始动力。从城市社区发展来看,大多数居民与社区之间的利益关系并不显著,几乎不会涉及集体经济和资源分配的问题,社区认同和归属感相对薄弱。虽然现在居民对社区环境、治安、社区服务的要求越来越多,但仍然不是最直接的、最紧迫的。因此作为社区自治组织,居委会应该在强化社区整体服务管理上下功夫。要提高自身素质,吸引更多社区建设和社区工作的专业人才参与到社区管理中。要多宣传自己的工作,多接触群众,把自己放在一个社区服务者的位置上,而不是社区的管理者。多为广大居民着想,提供便捷的办事服务和日常生活服务,搞好社区便民利民、帮困扶贫、优抚救助等关系居民切身利益的工作,使社区居民更关注社区事务。开展丰富多彩的社区文体活动,使社区服务与管理密切联系千家万户。发展社区中介组织,同时大力倡导中青年人、在职人员积极参与社区活动和社区建设,使社区居民信任社区、依靠社区、关心社区,加强社区认同感和归属感,增加社区活力。事实上,高档社区居民的收入水平和教育程度高,居民的民主意识、法律意识和权利意识也较高,当他们意识到社区建设也是自己的责任和利益所在时,自然会主动参与。

4.做好选举组织工作,保障选民的知情权

社区选举必须遵守公平、公正、公开的基本原则,尊重选民的权利,保证选民选举权与被选举权的平等行使。其中最主要的就是充分保障选民的知情权,使选民积极有效地参加选举。随着社会流动的加快、城市的改造和拆迁,“人户分离”的现象越来越严重,这给选举工作带来了很大的困难。三坊社区为此次户代表选举的顺利开展做了大量的准备工作,大多数选民通过居委会的宣传对选举有所了解。然而,作为首次实行户,代表选举的试点,三坊选举从入户调查到正式选举,前后不足3个月,时间极为仓促,组织工作中还存在一些不尽人意的地方,如选民登记率不高,候选人提名问题等等。对大多数选民而言,由于他们掌握的信息不充分,做出的选择可能不完全表达自己的真实意愿,参与选举不过是简单地“行使自己的选举权”,难以避免由于不知情而导致权利受损情况的出现。从这个意义上讲,保障选民的知情权就是保障选民的基本权利,不仅有利于选民的参与,而且有利于保障选举结果的合法性和权威性。

5.构建邻里网络,降低选举成本

解决社区选举成本过高问题最有效的途径是通过发展社区的邻里网络结构,培育居民的参与意识,提高选民参加选举的积极性、主动性,进而从根本上降低社区选举的成本。在缺乏邻里网络的社区内,许多选民会认为居委会与政府有很强的相关性,居委会的性质就是为整个社区的居民服务的,选举不过是走过场,有没有参加无所谓。这种情况下只能用物质利益来吸引选民,不仅加大了选举的成本,也失去了社区选举本身的意义。而在邻里网络发育完善的社区,一方面成员有较强的民主意识和自主意识,会珍惜自己手中的权利;另一方面,人们普遍具有公共精神和参与意识,热心公共事务,对选举不仅抱支持和合作的心态,而且能在力所能及的范围内给予主动的、无偿的支持与帮助,使选举顺利开展。这样就自觉降低了宣传动员成本和劳务费用,选举组织者的工作量也大大降低。居民的互动加强也使社区关系更融洽,有利社会整合,无疑是最佳的状态。

 

注释:

①资料来源:三坊社区简介,福州市鼓楼区社区学院http://www.glcc.cn/sqfw/index.asp?cid=101

②资料来源:《三坊“社官”“户选”开榜》,《海峡都市报》20051114

③资料来源:《社区户选榕七成半居民愿参加》,《海峡都市报》20051026

参考文献:

①于显洋:《社区选举与民主化进程——选举制度及其变异》,江苏行政学院学报,2005年第5期总第23

②李凡、卢山荣:《中国基层民主:从农村扩展到城市》,南方周末,2002822

③卜万红:《论社区选举中选民的知情权及其实现》,云南行政学院学报,2004年第1

④魏娜:《城市社区建设与社区自治组织的发展》,北京行政学院学报,2005年第6

⑤姚蓉、范大庆、吴继国:《如何扭转“漠视社区参与”的局面》,社区,2004-10-19

⑥吴猛:《发育邻里网络——降低社区直选成本的根本途径》,社会,2004-10

⑦张红霞:《不同居住社区居民社区参与的差异性比较》,社会,2004-5

⑧黎昕:《转型中的城市社区建设》,福建人民出版社,20042月第1

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