基层社区建设与构建和谐社会探析

http://www.fzskl.com  2007-12-30 11:19:55  来源:福州社科网  
 

基层社区建设与构建和谐社会探析

 郭  华

作者简介:郭华,女(1956~),闽江学院法律系副教授。邮编:350109

      [提要]本文从宪政角度来探析基层社区建设与构建和谐社会的关系。认为构建和谐社会要从基层社区做起,实施宪政是基层社区建设与构建和谐社会的共同支点,基层群众自治是宪政格局下的和谐社区建设的基石,民主法治的社区管理制度是构建和谐社区的关键,以基层群众自治的社区为和谐社会的基本单元,将基层群众自治纳入宪政国家的法律体系。

[关键词]和谐社会   社区建设  宪政  自治 

构建和谐社会,是在把握我国经济社会新发展变化的基础上,为适应经济市场化、政治民主化和文化多样化而提出的新型社会治理模式。基层社区是社会的细胞,是人们生活的基本空间,是国家行政管理的基础。一个国家或社会无论其结构多么庞大和复杂,社区都是其最基本的单位,社区的状态反映着社会的状态,社区和谐是社会和谐的基础,社区和谐健康决定了社会的和谐健康,只有社区内部以及社区和社区之间和谐,社会这个机体才会真正和谐。建设和谐社会必须从基层社区做起,大力推进和谐社区建设,创新社会管理机制,以城乡居民自治为方向,整合社会管理资源,在各级党委领导下,建立起“政府负责、社会协同、居民参与”的政府、社会、群众三结合的基层社会管理格局,把构建社会主义和谐社会的工作落实到城乡基层。

一、基层社区建设与构建和谐社会的共同支点:社会主义宪政建设

实现社会和谐,始终是人类孜孜以求的共同理想,早在中国传统儒、道家学说中,就有和谐思想的萌芽,随时代的进步,和谐也必须与时俱进。从中国传统文化的角度说,和谐并非大一统,和而不同才是中国传统和谐思想的精髓。正如布克勒所言:“构成任何共同体的东西与其说是各个个人的同质性,倒不如说是属于一个既定的自然复合体内的许多个人力量的集体。”①社会作为一个由人群组成的按照一定规范相互联系的一种特殊形态的共同体,是由不同阶层、不同信仰、不同传统,甚至不同肤色的各个个人集合在一起的,这就决定他们之间必然存在着观念、文化、利益的不同,必然存在着竞争和对立,不可能达到“一律”。因此,和谐只能建立在竞争中的各方协商、妥协、合作的基础上,它并不消灭差别和矛盾,但却能化解冲突,具有畅通的表达和维护自身利益、参与协商的渠道,以及高效的化解冲突的机制,能够充分保障人们的权利平等,调整各种利益矛盾。所以,构建和谐社会,必须有民主政治的进步、市场经济的发展和多样化、畅通便捷的民意表达和协商渠道。胡锦涛总书记高屋建瓴的指出:“我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”②

“社区”是社会学的基本概念,一般是指聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织根据一套规范和制度结合而成的社会实体,是一个具有多重功能的地域性社会生活共同体。根据社会学“结构—功能”的理论,当社会系统的运行或人们的共同生活产生出一定的功能需要时,就要求有某种结构性的社会组织和社会活动来承担这一功能;而为达到这一目的,又需要进行相应的社会组织和社会制度的设计、改革和创新。只有这样,社会系统的运行才能达到良性状态,实现社会和谐。构建和谐社会要求更新社会组织方式和管理机制,这种新的组织方式就是居民自治的基层社区。在西方社会学的理论分析框架中,社区的概念实际上是指社会的一种组织方式、联系纽带和结合原则。作为一定的地缘群体和区域社会的社区,是各种社会群体的集聚点、各种利益的交汇点、各种社会组织的落脚点、各种社会矛盾的聚集点、人与社会的交融点和社会生活的支撑点,是社会赖以生存和发展的基础,是社会的基本单元。任何社会的稳固与否取决于构成这个社会的基本单元社区建设的成败,因此,社区是构建和谐社会的重要基层组织,在构建和谐社会的过程中,社区具有不可替代的基础作用。构建和谐社会,重心在基层,基础在社区。要从建设和谐社会的大致方针的高度,把以基层群众自治为核心的和谐社区的建设纳入和谐社会建设中。

构建和谐社会与基层社区建设的共同支点是社会主义宪政建设,也就是变群众自治的社区为和谐社会的基本单元,将基层群众自治纳入宪政国家的法律体系。社会结构的和谐除了包括区域结构、城乡结构、社会各阶层结构之间的和谐以外,还包含国家、市场与社会这三种社会机制的协调。在构建社会主义和谐社会的过程中,既要发挥行政机制的高效社会整合功能,又要发挥市场机制的灵活作用,同时,还要社会机制进行有效调节,使行政机制、市场机制和社会机制这三种机制在解决社会矛盾、推进社会管理中共同发挥有效作用。社区既是社会管理体制的一个重要的有机组成部分,又是政府管理社会的组织延伸,集中体现了国家与社会、公民与政府、权利与权力的关系。从马克思主义的理论上说,国家产生于社会,受制于社会,国家的权力源于社会的授权,是有限的。社会主义体现了以社会为本位,社会决定国家,国家按照社会的旨意运作,最终消灭国家达到共产主义的内在含义。但实际上,自国家产生以来,国家就异化为社会的控制物,对社会拥有无限的权力。而宪政作为民主社会为之而追求的政治理想,正是意味着在政府与公民的关系中对政府进行法律限制,在群众的权利和自由与政府的有效运作间谋求微妙的平衡,从而保障权利和权力的平衡,促进社会和谐。

社区是国家与社会的“接点”,是国家、集体、个人之间直接接触和互动的主要层面,国家正是通过大量的这种“接点”实现对社会的有效组织和管理,而基层群众也正是通过这些“接点”与国家行政权力发生关系。从这个意义上说,和谐社区建设应体现培育社会以制约国家,通过促成公民社会的发育,使基层群众直接行使民主权利的本质。和谐社区要求公共权力建立在自治的基础上,以自治共同体内个人权利的实现为取向,以互助为其运行规则,由社区居民依法办理自己的事情,自我管理、自我教育、自我服务。自治本质上是政府与公民对公共生活的协同管理,要求有关管理机构与管理者最大限度地协调公民之间、公民政府之间的利益冲突,从而使公共管理活动取得公民最大限度的认同。它是通过限制公共权力在公域中的作用范围来实现的,它明确了国家权力和公民权利之间的联系和界限,充分体现了基层群众“自治”的精神——“我们自己管理自己”,从而在民主的基础上将个人权利和公共权利纳入宪法框架之中,将社会管理由权力控制型转向公民的权利自治型,使公共权力重新回到权利的本源中去寻找自身的正当性。这就要求通过一种制度安排,来保障群众自治的制度空间,在这一制度空间里,一切权力都要受到宪法和法律的严格限制,防止其不断自我扩张而损害自治权利,这包含了现代宪政理念:权力制约、保障人权、厉行法治。

这就要求以宪政精神构建和谐社会,建设和谐社区,从宪政的角度说,这是政府放权,群众自治,建立起“政府负责、社会协同、居民参与”的,政府、社会、群众三结合的,基层社会管理的宪政格局。社区和政府在共建和谐社会的过程中,应形成一种平等的合作关系,各自发挥自身的积极作用。社区组织和政府功能的互补性,为二者在构建和谐社会过程中的有机合作、良性互动提供了前提。从治理国家来讲,政府是主导,它可以通过国家强制力和行政组织资源管理社会宏观的公共事务;从管理社会来讲,社会组织是主力,它直接地了解社会成员的具体需求和具体利益,及时地向政府反映和表达社会成员及利益群体的意见,并通过非官方的力量动员和开发社会资源,管理社会具体事务,从事一些政府无力顾及的社会公共服务。社会管理问题已经不可能完全依靠政府的力量,单独依靠某一个或几个政府部门来治理,需要建立政府主导、社会参与、由各方面力量共同协作联合治理的宪政新格局。这就要求明确界定各方面的权利和权力,明确界定基层行政管理体制、政府职能,界定市场交换组织、中介组织、群众自治组织及其职能,界定各种行政行为的法定程序,理顺政府与社会、政府与市场、政府与基层群众自治组织的关系,重构政府、自治组织、其它社区组织、居民之间的关系,国家行政权力应当在保障群众行使权利方面发挥重大作用,而不用事必躬亲,社区的事让社区居民自己办,将行政权停留在必要的程度上。这有助于降低政府运作的成本,使我们政府从越位、错位回到正位。这种良性互动和有机合作体现在二者要不断地努力,构建一个政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调解力量互动的社会管理网络,从而实现“政府依法行政、社区依法自治”,“强政府、大社会”的基层管理目标和宪政格局。

二、和谐社区建设的基石:基层群众自治

社区建设是指强化社区要素、发展社区组织、增强社区活力,提高社区居民生活质量的活动。在基层社区建设中能否协调社会各阶层的利益,整合社会资源,维护社会稳定,尽可能地扩大执政的群众基础,形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社区,是构建和谐社区,以至构建和谐社会的一大考验。

现代社会是多元的社会,经济上多元,使利益关系复杂化;政治上多元,使政治诉求“博弈”化;思想上多元,使价值冲突“显性化”;随着时间的推移,人们自治和参与的渴望必然会从对现实利益的追求中衍生出来。社区作为一个最基础层面的社会单元,是个人与社会发生交互作用的最初始、最基本的场所,社会生活的方方面面都有机地集聚其中,和人民群众的生活及其利益最息息相关,具有满足人们广泛的社会参与愿望的功能。社区活动有利于动员社会居民广泛参与、开展频繁的交往和沟通。人们经常而广泛地参与社区活动的过程,就是使个体学习、传承社会文化、群体价值以及行为模式逐渐内化的过程,有利于社区居民形成对公共领域、公共事务的自觉认同,形成社区的主体意识和责任意识,使社区发挥“社会共同体”的整合功能。同时,人们通过社区群众自治,实现自我教育、自我管理、自我服务,形成调适社区成员之间社会关系的一系列规范、秩序、制度和活动组织与管理机构,从而发挥以基层社区治理结构为基础的、以自觉认同和自主参与为特点的社会化整合功能。

构建和谐社区的主旨是为了满足维护社区居民公共利益的需要,疏通广大居民日益广泛的社区参与要求。这就需要广大人民群众积极参与,形成一个多元化的社会管理体系,以其特殊的组织结构和生活方式,发挥着独特而又丰富的社会整合功能,及时治理社会问题、解决社会矛盾、化解社会危机,促进社会的稳定与和谐发展。实践表明,只有当履行公共管理职能的各主体之间以及管理主体与工作对象之间始终处于一种良好的合作与相容状态时,人与社会才能是和谐的。社区参与既是社区建设的必要条件,也是社区发展的内在要求,更是社区居民自治的应有之义。党的十六大提出,要通过健全和完善村()民自治机制来推进基层民主法制建设,而城乡居民自治正是城乡社区建设的方向。构建和谐社区就是通过培育社区,以社区为平台,以社区居民自治为导向,开发和利用社区各种资源,动员和激发社区成员的参与热情,加强社区成员的沟通,整合社区各种利益并有效反映和表达社区成员的意见与要求,为构建和谐社会提供一个重要的基础平台。这就必须建立一个利益均衡机制,以实现居民当家作主为出发点,以保障社区居民正确行使民主自治权利为落脚点,积极鼓励社会成员利用自身资源解决他们共同面对的事务,为社区居民提供更多的公共空间,以利于社会参与和沟通。

和谐社会是理性的社会,有组织的理性在利益的表达上比非组织的理性更有效,在社区利益主体多元化和利益关系复杂性的背景下,更加需要民间组织发挥作用,以帮助政府建立起民主的管理机制。社会组织不仅仅发挥着提供一定的社会公共服务、维护一定群体的利益、推进民主政治,而且还担负着分担社会风险、化解社会矛盾、维护社会和谐与稳定等方面的作用。社会组织可以承担起政府改革后的部分职能,帮助政府建立起民主的管理机制,它可以通过组织的制度化管理,规范和整合其组织成员的行为,有组织、有目的、有效地动员社会力量和社会资源,整合和影响组织成员的价值观及利益表达方式,帮助政府解决社会管理中的一些薄弱环节,还能对社会弱势群体提供社会援助,增进社会福利,促进社会公平,在缓解当前我国社会贫富差距方面发挥积极的作用。社会组织还可以成为政府与民众之间的桥梁,在国家与分散的社会成员之间形成中介力量。一方面,社会组织能够凝聚组织成员的意见,代表所属群体的利益下情上达,实现政府与个体成员的有效沟通,扩大社会成员对政治的有序参与,为人们的利益表达提供了多种渠道与合法性的表达方式,减少和化解社会矛盾,实现社会的稳定。另一方面也能以桥梁纽带身份把党和政府的方针政策上情下达,还能进行不同群体的利益协调和对话,在发生摩擦的时候,社会组织可以充当减少摩擦的润滑剂。

由此可见,社会组织的自治机制和社会资源可以有效地实现社会整合,促进社会和谐发展。不论是从服务的角度,还是从制约侵权,维护权利的角度,社会组织的完善都是建设和谐社会所必须的,也是建设和谐社区所不可缺少的。积极稳妥地发展各类社会民间组织,形成协商对话制度,远比非理性的个体抗争行为要好得多,不仅有利于协调具体利益关系,而且有利于化解社会危机和保持社会稳定,更好地建设和谐社会。为此,必须大力培育各类社会组织,来承担政府行政组织难以有效提供、市场营利性组织不愿提供的社会功能。通过加强城乡基层社区自治组织建设,发挥其协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用,在基层形成一个横向到边、纵向到底的与构建和谐社会相适应的新型社会管理体系,形成社会管理和服务的合力,为广大社区成员提供利益协商、交流合作的新型社会联系和参与方式,培育不同利益人群之间相互关心、相互帮助、相互信任的新型人际关系。

总之,建设和谐社区的重要任务,就是建立这样的社区运行管理机制:进一步完善社区民主的运行机制和社区民主的实践形式,加强对社区自治各项功能的整合,拓宽自治渠道,增强各主体之间的交流和沟通,增强居民参与意识,建立利益协调、博弈机制和利益表达、对话机制,防止和化解社会利益关系的失衡和矛盾,逐步有序扩大公民参与社会治理的空间,强化社区自治功能,引导各个利益群体以理性、合法的形式表达利益诉求,处理好各种利益关系,通过利益的表达和博弈来消除社会矛盾,使公民在参与社会治理过程中建立新的和谐关系。同时,要加强社区群众自治与其它各方面工作的协调和配合,继续把群众自治实践融入各项工作之中,真正把群众的力量凝聚起来,使这相得益彰,相互促进,增强群众自治的吸引力和凝聚力,发挥群众自治的整体效果。

三、构建和谐社区的关键:社区管理制度创新

社会建设和管理的重心在基层,社区管理是社会公共管理的重心和基础。社会公共管理是政府、群众自治组织及其他公共机构为了适应社会经济的发展和满足公众的要求,对涉及公共利益的各种公共事务,依据公共政府所实施的有效管理。和谐社会的一个显著特点是社会公共管理体制运转有序,而建立运转有序的城乡社会公共管理体制需要社区充分发挥其基础平台作用。社区作用发挥是否充分,对于社会公共管理具有十分重要的作用。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》把“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”作为提高建设社会主义和谐社会能力的一个重要内容,提出要建立健全“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与的社会管理格局”③。在现代化进程中,整个社会的公共事务、社会工作、社会管理都更加多样复杂,社会公共管理随着社会的发展和进步,必然有着新的要求、新的标准。因此,应将求变与创新作为和谐社会、和谐社区社会公共管理的理念,完善与创新社区管理体制和工作运行机制。社区管理体制和工作运行机制的创新是对城市社会的微观再造,是在公共权力、公共领域、公共利益、公共事务、公共政策等方面,重新构建社会资源多样化配置、均衡化协调的新型社会公共管理体制的创新,这是构建和谐社会、建设和谐社区的关键。

()社区管理制度创新的着力点

1.社区管理制度化与规范化。现代社会要求公共管理由以前主要依靠传统习惯和具有人格魅力的领导者,向依靠现代科层制管理机构所必须的制度与规则不断过渡。因此,要不断加强公共政策的规范性,提高政府引导和控制社会的行政管理效率,并加强对公共政策决策的约束与控制,以政策与规则来保证社会管理中的秩序,尽快完成社区管理中由个人信任向制度、政策信任的转型。

2.社区管理分工与专业化。现代社会公共事务的不断扩张使得社会管理中原来综合性的管理部门事无大小全面统筹,转变为管理机构职能分化,各专业部门各司其职、分工合作的专业化管理。因此,要加快社会管理部门的专业化建设,合理分工,各司其职,互相协作;明确与强化政府功能,建立国家与政府负责、社会协同、公众参与的多元化社会管理模式。

3.社区管理社会化。由于社会资源的扩散,单位控制向社区管理转化以及公共服务领域的泛化,社会事务不再只是政府与各级管理部门的公务,而是整个社会与个体需要积极参与的事项。因此,应该不断加强并推进社区建设,促进社团、公共组织的良性发展,推行居()务公开、财务公开等办事公开制度,达到所有成员信息均衡,均能参与管理。

4.社区管理科学化。社会公共事务的多元化与公共决策的复杂性使得那种单靠个人或部门决策的模式显示出越来越多的局限性,社区公共管理决策应该集思广益,推出更加合理的科学决策模式。

5.社区管理公平、公正、公开。社区公共管理应该在讲求效率的同时,面向社会大众,尤其是照顾到社会困难群众。加强对社区公共管理机构的宏观监督,以公正、公平、公开的理念促进社区管理和谐发展。

()社区管理制度的创新的基本路径

1.建立以政府为主导,以社区为支点,以居民自治为核心的一体化管理体系。以政府为主导,即政府掌舵,出台政策,宏观调控,统筹全局。改进政府对社区建设的扶助机制,使之走上自立自强之路。以社为支点,就是要增强居民参与社区建设的意识,增强居民的社区认同感和归属感,使居民成为社区的主人翁。在社区建设中,政府并非唯一的权力中心。非政府的社区组织及个人同样可以通过开展各种居民乐意参与的活动,形成实事上的公共权力中心,影响社区生活。以居民自治为核心,主要表现在建立居民参与群众性自治组织建设的制度保证,居民志愿参与社区服务的制度保证,居民与社区各类组织之间沟通协调的制度保证等。建立高效的民办公助机制、引入成熟的市场运行机制和培育广泛的社会参与机制。社区建设强调合作、参与、共享,政府之外,必须有企业、民间组织、个人等公私机构的共同参与,群策群力,才能满足城市发展和人民不断增长的物质文化生活的需求,最大限度地实现社区资源的共有、共享。其前提就是承认公共权力多元性的存在,其目的则是通过各类权力主体之间的合作、参与、协调,实现社区资源的共有、共享,使社区各类资源得到合理、高效的配置。

2.坚持在宪政的格局下,推进社区依法治理,提高社区法治化管理水平。社区依照治理是指城乡社区区域内的居民群众在党组织的领导下,依照宪法、法律和地方性法规,通过各种途径和形式,参与社区政治、经济、文化和社会事务的管理,使社区建设和发展逐步走向规范化、制度化和法治化的轨道。通过开展社区依法治理活动,使社区建设、社区管理服务工作的各项规章制度得到健康和完善,社区工作者依法办事、依法管理的能力和水平进一步增强,社区自治组织自我管理、自我教育、自我服务的能力不断提高,特别是要不断健全和完善社区居民自治章程,坚持社区事务公示制度和民主监督制度,只有这样,基层群众自治制度才能纳入宪政的体制,成为一条通往宪政的自由之路。

3.社区管理主体行为要纳入法治轨道。通过区域规章明确划分基层政府、自治组织、其他社会组织、群众团体各自的职责、权限,制定活动规则(制度)。从政府的角度,要政府行政法制化,这是社区法治的必要前提。要通过立法和政府行为来引导社区建设的方向,明确政府与社区各自职能,政府通过规划、资金支持和严格的宏观控制与管理,规范社区行为,以公仆身份为社区服务。政府行为要达到“五规范”要求:规范领导体制、规范决策程序、规范办事制度、规范执法行为、规范监督检查,逐步建立一套行之有效的法律、法规、行政规章和相关工作制度及科学合理的运行机制。从社区的角度,要对社区自治组织的产生、组织地位、组成方式、运作机制等予以明确规定,促其制度化运作。社区自治组织作为联系政府与市民的桥梁和纽带,其主要职能是统筹规划、组织协调、监督调控,对社区进行全面综合管理。社区自治组织要依法办事、依法管理,在自身行为规范的同时,依据管理职责,对社区内的组织和个人及活动通过法规、协议等进行规范,使其明确应该做什么和不应该做什么。法治社区是社区发展的必然途径和有效方式,社区的管理和服务要从行政命令式的人治转向法治,弱化行政强制色彩,强调法治社区。即通过社区立法和司法活动对社区的社会生活和经济活动进行管理。从居民的角度,要居民自治法制化。这是社区法治的落脚点和目标。社区健康发展必须倡导“我为社区”的理念,居民真正地以社区主人的面貌建设家园,就日常经济、文化、工作、生活中的共性问题缔结各种自治性的公约,共同遵守,以达到自我教育、自我管理、自我服务、自我发展。

4.全面营造良好的社区法治环境。法治环境是社区精神文明建设的一部分,是社区精神的外现,良好的法治环境对居民素质的提高产生潜移默化的影响,具有重要意义。要齐心协力,通过教育、治理等手段,努力营造社区法治氛围,提高社区成员法律素质和维护法治的文明程度。严格依法行政,作为民主参与和民主监督的核心内容,及时公开社区事务,接受社区居民和社区单位的质询并作出回应,是社区建设必须坚持的工作原则。社区事务公示、公开制度保持了社区事务处理的透明性,建议、质询制度则对政府机关和社区自治组织积极回应社区对象反映的问题提出了明确要求。继续深入广泛开展法制宣传教育,向居民宣传法律精神和法治观念,开展便捷优质的法律服务,注意提高层次和拓宽领域,使居民切身感受法治的实惠,为贫、弱、残等弱势群体送去法律援助,维护弱者的人权和社会正义,进行矛盾纠纷的排查调处活动,确保居民安居乐业和社区稳定,促进依法行政、依法管理和依法办事,促进社区管理制度化、规范化、法制化建设,从而实现和谐社区、和谐社会。

 

注释:

①转引自[美]贝恩.J.辛格:《实用主义、权利和民主》,上海译文出版社2001年版,第93页。

②胡锦涛:《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班开班式上的讲话》,《人民日报》,2005220

③《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,《人民日报》2004927

 

参考资料:

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2、易宪容:《政府职能转变的制度保证》,《南方周末》,200295

3、马乾瑞:《宪政国家的生成条件》,《天中学刊》,2003年第6期。

4、魏小军:《小康社会的宪政发展》,《学术探索》,2003年第3期。

5、田忠:《宪政国家——市场经济与市民社会健康发展的政制安排》,《人文杂志》,2000年第5期。

6、金兴华:《经济转轨、政府定位与宪政民主》,《理论与现代化》,2004年第3期。

7、汪进元:《政治文明与宪政的关系》,《中国法学》,2003年第6期。

8、庄汉:《宪政民主与小康社会》,《武汉法学》,2004年第2期。

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10S.P.亨廷顿:《导致变化的变化:现代化,发展和政治》,上海译文出版社,1996年。

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