福州市城乡结合部违法占地建设的现象及对策

http://www.fzskl.com  2007-12-30 09:52:01  来源:福州社科网  
 

福州市城乡结合部违法占地建设的现象及对策 

罗锜 

作者简介:罗锜,男(1952~),福州市国土局办公室干部。邮编350005 

[提要]随着城市化的加快和工业化的推进,一些地方的城乡结合部出现了一个令人关注的现象:违法占地建设表现频频。本文通过选择部分主流媒体公开的相关披露,从一个侧面反映福州市城乡结合部违法占地建设的现象及其严重性,并对违法占地建设产生的缘由进行探讨分析,进而联系实际提出若干对策。

[关键词]福州市城乡结合部违法占地 

一、福州市城乡结合部违法占地建设的现象

城乡结合部违法占地建设近年来在一些地方都有表现,而且形式各种各样。以下仅选择2005年下半年福州地区有影响的主流媒体披露的关于福州城乡结合部的仓山区和晋安区辖区内违法占地建设方面,由专职记者采写的一部分报道。虽然只是一部分,然而透过这些报道我们能管中窥豹,可见一斑。

1.2005617日,《海峡都市报》A4版,《福州三环路沿线刮起“抢建风”》

2.2005617日,《海峡都市报》A4版,《执法人员难压抢建风》

3.20051016日,《福州晚报》A2版,《一周时间内在建新大道冒出13间违法店面昨被强拆》

4.20051022日,《福州日报》A3版,《晋安区鼓山镇樟林村排水沟上竟建起200多间民房》

5.20051028日,《海峡都市报》A8版,《保卫科长护耕地遭暴打》

6.2005114日,《福州日报》第3版,《借“龙王”侵占耕地建房,拆》

7.20051119日,《福州日报》第2版,《国土部门严查违法占地》

8.20051221日,《海峡都市报》A5版,刊发该报记者关于福州目前正在建设的南江滨大道附近的仓山区盖山镇江边村和浦下村,最近私人擅自占地盖房和建厂房比较“火爆”的报道中披露:今年以来,市有关部门在城区(城乡结合部)就查出1000多栋非法建筑物,制止性拆除非法建筑物超过8万平方米,其中仓山区辖区内就达800多栋。

上述八则福州地区主流媒体的相关宣传报道反映的都是福州实施城市“东扩南进西拓”战略,加快城市化进程和实施工业兴市战略,加速工业化步伐涉及的福州城乡结合部区域福州仓山区和晋安区辖区最近一个时期违法占地建设的种种表现:有的是乘政府开始规划城建项目进行抢建,有的是利用节假日执法空档进行抢建,有的是借台风影响进行抢建等等。以及查处违法占地建设的情况和行政执法人员遇到当事人反抗,干部遇到当事人殴打的事例。还有行政执法工作鞭长莫及的反映和当村民对违法占地建设存在的问题及可能引发的后患的担忧等等。八则报道所披露的只是一个缩影,尽管只选了八则,笔者以为每一篇报道都十分及时,非常必要,而且有着一定的代表性。它从一个侧面反映了违法占地建设的突出现象及其严重性,提示全社会了解认识违法占地建设及对社会经济发展包括对人民生命财产安全将造成的不可设想的后果。同时表明,虽然违法占地建设受到了严厉的查处,但是,土地执法监察工作所面临形势和挑战是严峻的,查处违法占地建设的任务非常繁重。违法占地建设频频出现还要求我们有必要顺藤摸瓜去思考探究其产生的缘由,并找出对症下药的良方。

二、城乡结合部违法占地建设产生的缘由及其严重性

联系以上若干则有关宣传报道,并结合笔者在调研过程中的了解,关于城乡结合部违法占地建设产生的缘由可初步归纳为以下几个方面:一是土地法律法规宣传教育还不够深入,复盖面还不广。土地法律法规宣传教育每年一般集中在“6.25”全国土地日期间,除此以外,相关宣传教育偏少,而且宣传教育的形式比较单调。加上不少村民和基层干部由于少看报少学法,至今仍对土地国法国策国情知晓不多,认识模糊,理解片面。总认为,未经批准占地建设不必小题大做,无需大惊小怪,顶多罚点款即可息事。部分当事村民认为,我是为了维持生计,我的征地补偿太少,我的住房太小了。一些村干部个人包括村委会都可以擅自占地建房,我们为什么不可以等等。而当事的村委会则提出我是为了发展本村经济,解决基层财政困难等等。二是土地执法监察工作鞭长莫及。目前,福州城乡结合部仓山区、晋安区有8个乡镇150个左右的村,而具体承担这些地区集体土地执法监察任务的几个相关单位只有70人左右,有限的力量难以应对较大面积的工作责任区。三是经济利益驱使。当事者看中大批异地务工或流动人员涌入城市后租房的大市场和政府征地拆迁安置补偿的空间以及城市化推进使一些地区繁华起来地价升值的地理优势等等方面,一则即可将房屋或店面出租收取租金,不但可快速收回建房成本,还可解决长期经济来源;二则一旦遇上征地,还有机会获得适当补偿,一举两得。四是这几年农村个人建房一度暂停审批,不少家庭孩子长大,成家立业,房屋老旧拥挤等迫切需要改建或扩建旧房或新建住房,而目前福州城区的商品房价格每平方米在3000元以上,村民难以承受,同时他们未享有公职人员购房按揭待遇。五是一批被征地农民认为有限的安置补偿费不够解决长期生活问题等,以为了解决生活出路等等为由违法抢建。六是一些村干部与有权势的人相勾结,带头违法占地建房,给普通村民造成恶劣影响。“村看村,户看户,农民看干部。”如不是这些人带头违法占地建房,普通老百姓也不敢那么任意进行抢建。

关于违法占地建设的严重性。由于是未经批准擅自占地,没有进行正确的规划与严格的选址等等,全凭当事人的主观行事并盲目无序建设,以至许多违法占地建筑或是遮挡了他家的通风采光,或是堵塞了邻里出入(消防)通道,或是影响了隔壁的视线观瞻等等,由此引发的各种矛盾与纠纷经常不断;又由于违法占地建筑多是赶时间争速度抢建,又未有工程质量监督部门检查监督验收,其工程质量大打折扣,日后无论自住还是出租他人极有可能构成对人民生命财产等方面的威胁;再由于违法占地建筑即可出租,一旦被拆迁还有可能得到补偿,尤其是一些村干部和村委会带头擅自违法占地建房,为部分法制意识淡薄、见利眼红的对象提供了错误的示范效仿。所有这些都给土地执法监察工作增加了重重的压力,甚至阻碍了城乡结合部社会经济协调和可持续发展。

三、纠正城乡结合部违法占地建设的对策

1.广泛深入扎实地开展土地管理法规和相关法律法规的宣传教育,强化干部、群众的土地法制意识。要充分运用广播、电视、报刊、杂志、电台、宣传栏等多种宣传舆论工具和阵地,结合每年11日《中华人民共和国土地管理法》施行日、“4.22”世界地球日、“6.5”世界环境日、“6.25”全国土地日和“12.4”全国法制宣传日等广泛深入扎实地开展以土地管理法律法规为主要内容包括相关法律法规的宣传教育活动,向广大干部群众包括向领导干部深入宣传土地国法、国策,当前要着重深入宣传《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[200428),深入宣传土地国情、省情、市情、区情和乡情、村情,宣传依法用地的重要性和必要性,宣传违法占地建设的严重性和危害性。对领导干部要结合宣传200471日开始实施的《中华人民共和国行政许可法》。通过积极有效的宣传教育,促进广大干部群众尤其是领导干部,知法、懂法,不断强化土地法制意识,牢固树立土地法制观念,推动全社会形成人人遵守土地法律法规,个个珍惜每一寸土地,大家都来保护有限的国土资源的良好氛围。

2.进一步加大土地监察动态巡查力度。有关职能部门必须继续深入贯彻“预防为主,预防和查处相结合”的土地监察工作方针,把土地监察动态巡查作为执法监察工作的重心,切实对动态巡查的责任区进行认真合理划定,并实行严格的分片包干责任制。同时精心安排动态巡查的时间和人员,做到动态巡查时间、人员、复盖面“三个确保”。针对部分违法占地建设的常发区、易发区以及每年三个黄金周(即每年春节、五一节、国庆节三个7天长假)和每周周六、周日双休假日和每天晚上时间等违法占地建设的常发期、易发期的动态巡查工作都应进行重点研究、重点部署,并做好重点巡查、重点监控。凡巡查中发现的各类违法占地建设行为应及时报告、及时制止。政府职能部门还应建立土地动态巡查考核指标体系建设,促进动态巡查工作更加完善、更加规范、更加到位。

3.要进一步健全和完善土地监察信息员网络。有关职能部门要在已经建立的市、县、乡()、村四级土地监察信息员网络的基础上,根据土地监察工作的新形势,结合国土系统正在开展的“完善体制,提高素质”活动,对信息员网络进行适当的调整、充实和完善。将原信息员中部分多出于政绩考虑,受上级领导干扰较多,戴有“乌纱帽”的乡镇村干部以及部分不及时不主动不准确报告信息的人员予以调整。从乡镇村中的人大代表、老党员、老同志以及村民中选聘一批政治素质高、法制意识强、热心公益事业、了解国土资源法律法规、关爱土地监察工作、身体力行的同志担任信息员(适当考虑给信息员定期津贴)。并要明确信息员的职责,同时要加强对信息员的管理,定期培训,定期考核,让土地监察信息员网络继续发挥政府相关职能部门重要的耳目与助手作用,使各类违法占地建设及时发现,及时消灭在萌芽状态。

4.建立健全的举报违法占地建设有奖制度。鉴于城乡结合部土地面积大,土地执法监察力量有限,乱占滥用土地经常发生,以及近几年来查处的违法占地建设案件,来自人民群众的举报反映占一定比例的实际情况。有必要建立健全的违法占地建设举报有奖制度。(举报有奖金额必须明确)必须将哪些行为属违法占地建设行为,哪个单位专门负责受理举报,受理举报的单位邮编、详细地址、举报电话号码、电子信箱等等在媒体不定期公布,或印制宣传教育小折页送发。鼓励发动欢迎社会各界和广大人民群众通过电话、书信、走访、电子邮件等等形式举报违法占地建设行为。凡经核对属实的第一举报人应立即兑现奖金(奖金费用可从罚没收入中列支)。另外,可参考安全生产部门举报安全生产事故隐患和安全生产违法行为最高可予以5000元奖励的规定,对及时举报大面积违法占地建设,经核对属实的第一举报人可考虑予以特别奖励。凡受理举报的单位和个人必须为举报人保密,不得泄露举报人姓名、地址、单位、电话和举报方式等。

5.与有影响的主流媒体联合设立违法占地建设曝光台,提醒全社会依法用地。对那些未经批准,擅自违法占地建设性质严重,社会影响大,人民群众反映强烈,责令自行拆除拒不执行的人和事进行曝光。曝光台也可配发对违法占地建设进行现场拆除的图片等。凡涉及乱占滥用耕地的以及涉及基层政府以发展经济为由和村镇干部见利忘法乱占滥用各类土地的建设行为应重点曝光。

6.少数村委会等单位以“因公”为由,或一些村干部见利忘法带头违法占地建设,依法从严追究。这几年一些地方的乡镇村利用与城市中心区相毗连的优势,在错误政绩观的驱使下,以发展村镇经济,搞活本地区财政,增加地方收入等为由,未经批准,擅自进行违法占地建设沿街店面、商住楼或者农贸市场等。还有一些乡镇村以上项目、增加本地区GDP、工业兴镇兴村等为名默许一些当地招商引资企业或当地扶持的企业为扩大生产擅自违法占地,新建或扩建厂房及其配套设施等,类似现象人们称之为“因公违法”。“因公违法”乱占土地建设现象尽管不在多数但已经不少。同时“因公违法”的面积都较个人违法占地建设的面积大的多,而且只要有一个镇或一个村或一家企业带头进行了违法占地建设,附近及周边就进行参照效仿已经不是个案。另外,近几年一些地方部分村干部看好政府规划建设拉动周边繁荣的空间,无视国家法律法规和社会影响,乘机带头违法占地建房(出租房居多)。为此,许多村民提出,村委会和村干部可以带头未经批准擅自占地建设,我们有什么理由不可以?“因公违法”实质上是违法行政,要害在于违法,它与“因私违法”没有区别,包括村干部在内违法占地建房,决不能法外施恩,避重就轻,大事化小,小事化了,批评检讨了事。无论村委会还是村干部,凡违法违规,乱占滥用土地的不论“政绩”何等突出都必须同其他违法同等对待,依法严肃查处。切实排除“集体负责”、“公干别论”、“可以理解”等等因素影响,不仅要处理事,而且要处理人,不仅要追究直接责任人,还要追究有关领导者的责任,这样才能真正对那些“因公违法”者和少数村干部起到惩戒和威慑作用,乱占滥用土地行为才能得到制止。

7.政府及有关部门在组织征地和房屋拆迁时,决不能给任何违法占地建筑开任何补偿安置的口子。违法占地建筑,既无地籍,也无房籍。因此,政府及有关职能部门在组织任何一个区域的房屋拆迁、征用土地时,凡违法占地建筑应明确规定一律不予安置与补偿。切不可因为房屋拆迁工作进度缓慢,违法占地建筑太多,违法占地建筑的当事人迟迟不搬迁,要尽快交地,违法占地建筑当事人因是上级领导的远亲近戚等等因素而委曲求全,灵活运用政策,为违法占地建筑开适当予以补偿安置的口子,或进行个案处理,特事特办。另外,政府对拟征地拆迁区域应提前介入,摸清违法占地建筑详情,并组织相关部门联手主动上门宣传教育,明确告知违法占地建筑分寸不补偿规定,要求不要抱任何侥幸心理。凡党员干部的违法占地建筑应促其作出表率带头不向政府提不合理补偿要求并带头搬迁。

8.人民法院认真受理并积极协助执行政府职能部门申请协助执行的违法占地建设拆除案件。近年来,政府有关职能部门在查处违法占地建设中根据《中华人民共和国土地管理法》第七章第83条有关条款,对非法占地建设作出处罚决定之日起15日期满后,当事人不起诉又不自行拆除的依法申请人民法院强制执行。但是,人民法院执行的效果很不理想,有的地区全年申请法院强制执行多宗违法占地建设拆除案,法院真正执行的不过一至两宗,有的地区申请多宗,法院一宗都没有执行。建议人民法院高度重视,认真对待,定期办理政府职能部门的依法申请,维护国家法律的威严。同时,地方人大常委会在组织人大代表检查视察法院工作或每年听取审议法院工作报告时,应把政府职能部门申请法院强制执行拆除违法占地建设案件的办理情况,作为其中一项重要内容进行督促监督,使该项工作落到实处。

9.建立健全完善的被征地农民社会保障体系。近几年来,各级政府为维护被征地农民的合法权益采取了一系列切实措施,也收到了较好的效果。但是,土地被征用后,由于失地农民自身文化程度不高,就业难度较大,创业能力有限,许多失地农民其生活负担比失地前加重。妥善解决好失地农民长期生活问题是解决失地失业农民违法抢建问题的重要举措。

10.正确引导农村村民住宅建设,合理节约使用土地,努力改善农村人居环境。近几年,随着农村经济的发展,农村村民建住房热情高涨。许多村民拟通过改建扩建旧房,或拆旧房建新房,或申请建设用地建新房等改进居住条件,提高生活质量。由于种种因素,农村建房存在布局不合理、用地不科学、随意占地、审批程序复杂、建房经济负担重等等弊端。当前各地要按照国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[200428)和国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》(国土资发[2004234)要求,抓紧编制和完善村庄规划和乡镇土地利用总体规划,并做好两项规划之间的衔接。加强农村村民住宅建设用地的规划与计划管理,积极鼓励农村建住宅小区和农民新村。健全农村村民住宅建设用地管理制度,严格农村村民住宅建设用地申请条件,简化相关审批手续,统一相关收费标准,制定优惠政策鼓励利用空地、荒杂地和存量土地建设住宅。同时,加强农村村民住宅建设用地的监管。要通过强化管理和正确引导,规范村民住宅建设,使农村村容村貌日新月异,人居环境更加美好。

11.要积极改善工作条件,着力提高土地执法监察工作的保障水平。土地执法监察工作是国家引导、组织和管理土地的一项重要工作,是土地法制建设的一个不可缺少的重要组成部分,是保证正确运用法律调整土地管理活动中的各种矛盾的重要形式,是落实最严格的土地管理制度,促进经济社会可持续发展的有力保证。要结合土地执法监察工作的实际情况和特点,切实为执法监察队伍设备配齐,有条件的做到配足必要的交通、通讯工具及有关办案设备等,充分保障执法监察工作所必需的各种工作经费。为鼓励执法监察人员的奉献精神并体现对他们艰苦工作的补偿,各地应比照纪委监察和信访工作等给予执法监察人员相应的岗位津贴和误餐补贴等。同时,应考虑执法监察人员到实地制止拆除违法占地建筑等遇到或可能遇到当事人或不明真相人员的围攻甚至殴打,以及可能违法占地建筑伤人等,应为执法监察人员办理人身保险和意外伤害保险,并定期组织他们进行健康体检,凡年龄大、体弱人员应考虑调整从事内业工作。编制与财政部门可参照相关行政执法单位做法给予土地执法监察人员行政编制待遇或全额拨款的事业编制待遇,纠正土地执法监察队伍长期靠自收自支养活的尴尬局面。另外,还应根据土地执法监察工作点多、线长、面广和现有执法监察力量不足的实际情况,定期适当招聘或选调政治素质高、业务能力强的同志充实到土地执法监察工作岗位。

12.大力加强队伍建设,不断提高土地执法监察人员的政治素质和业务水平。土地执法监察是依据国家法律法规对辖区范围的公民、法人或其他组织贯彻实施土地管理法律法规的情况进行监督检查,对土地违法行为的行政管理相对人实施行政制裁的行政执法活动,要出色完成好这项政策性、专业性很强的工作,必须有一支政治素质高、业务能力强的土地执法监察队伍。因此,要结合当前国土系统正在开展的“完善体制、提高素质”活动和民主评议政风行风,在政治素质方面土地执法监察人员要深入学习邓小平理论和“三个代表”重要思想,深入学习贯彻《国家公务员行为规范》、《国民道德建设实施纲要》和国土部《行政为民十项措施》、《工作人员五条禁令》,树立正确的世界观、人生观、价值观,具备优秀的思想品质和优良的工作作风,堂堂正正做人,公公开开办事,不徇私情、不谋私利、严以律己、防微杜渐;在业务水平方面要认真学习《中华人民共和国土地管理法》及相关法律和相关地方性法规和《福建省土地监察条例》等,以及中央关于严格土地管理的一系列方针政策和《土地违法案件查处办法》等部门规章,学习《宪法》、《刑法》等相关法律法规及司法解释。同时要认真学习,刻苦钻研,熟悉掌握土地监察各项业务,不断提高自己的文化知识水平。每一位土地执法监察人员都要懂法、熟法,做到通晓业务,忠于职守,廉政勤政,秉公执法,文明执法。

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