试论公益诉讼制度的完善

http://www.fzskl.com  2009-12-17 15:53:07  来源:福州社科网  
 

 

  [提  要]  随着社会经济的发展,影响公共利益的新型纠纷大量出现,成为社会一大热点,但由于我国的法制现状,公益诉讼仍处于探索阶段。本文在借鉴国外经验的基础上,从公益诉讼的提起主体、当事人适格制度、判决效力等方面对公益诉讼的完善进行探讨。 

  [关键词]  公益诉讼  公共利益  检察机关  当事人适格  既判力      

 

一、引 

案例:2006年,河南郑州一名普通市民任俊杰认为郑州市城市规划局和城建档案馆没有公开咪表停车位规划的相关信息,侵犯了公民的知情权,状告郑州市城市规划局和城建档案馆“行政不作为”。郑州市中原区人民法院经审理后裁定:任俊杰没有证据证明其诉讼请求涉及行政机关侵犯其人身权、财产权,因此其请求不属于行政审判权限范围,故对任俊杰的起诉予以驳回。任俊杰上诉后因查不到资料而撤诉。 ①

上述案例所涉及的市民对咪表停车位规划的知情权实质上是该市市民享有的一项公共利益。公共利益,顾名思义,是属于社会公众的利益,在其辐射范围内的每个人都有分享的权利,也有保护的义务,但由于我国体制、法律现状、公民意识等种种原因,公共利益的保护常会处于真空状态。

公益诉讼是公共利益遭到侵害后的一个主要的补救途径。公益诉讼起源于古罗马,是和私益诉讼相对而言的,是指一定的组织和个人可以根据法律法规的授权,对违反法律、侵犯国家利益和社会公共利益的行为,向法院提起诉讼,由法院追究违法者法律责任的诉讼制度。 ②在国外公益诉讼称“public interest litigation”。与保护私人利益的私益诉讼相比,公益诉讼具有自己的特点:诉讼目的的公益性,原告资格的广泛性,成立前提的公害性,双方当事人实力的不对等性,判决效力的扩张性。

二、公益诉讼制度的现状

(一)外国公益诉讼制度发展情况

不论是大陆法系国家还是英美法系国家,其公益诉讼制度都深受古代罗马法公益诉讼制度的影响。随着社会经济的发展,美国、英国、法国等西方国家根据各自国情逐步完善公益诉讼制度,走在了我们的前头。

美国是“最早重拾古罗马公益诉讼法律传统的国家” ③,也是现代公益诉讼制度比较健全的国家。在美国,这类诉讼被称为公共诉讼,由政府机构或者私人原告像普通私人诉讼那样在普通法院提起,寻求追索金钱作为民事惩罚,或寻求一项禁令,命令被告停止继续违反所应适用的规章。 ④美国公益诉讼的范围非常宽泛,从1863年的《反欺骗政府法》到后来的《谢尔曼反托拉斯法案》、《克莱顿法》、《清洁空气法》、《清洁水法》、《噪声控制法》等法律中都制定了公共诉讼的相关条款。美国司法实践中有许多关于公益诉讼的经典案例。例如,“小鱼的生存战胜了耗资价值一亿多美元的大坝”一案 ⑤就是一个典型的公益诉讼案例。为了不影响一种珍稀鱼类的生活环境而导致它的灭绝,在美国联邦议会批准的一座水库即将落成时,一个民间环保组织向法院提起诉讼,要法院责令大坝停工并放弃在此修建水库的计划。最终,美国最高法院依据联邦在1973年颁布的《濒危物种法案》,判决大坝停工。

法国、德国、日本都在民事诉讼制度中规定了对于特定的涉及公益的案件,检察官有权作为国家利益和社会公共利益的保护者,以国家和社会公共利益代表的名义,以主当事人的身份提起诉讼,也可以作为从当事人参与诉讼,或者以从当事人的身份支持起诉,并在一审判决后如果主当事人不积极行使上诉权的情况下,可以以自己的名义提起上诉,启动二审程序。 ⑥法国是检察机关代表公益参与民事诉讼的起源国家。1806年的法国民事诉讼法典最早规定了检察机关代表公共利益参与民事诉讼制度。法国现行《民事诉讼法》第423条规定,除法律有特别规定之情形外,在事实妨害公共之诉时,检察院得为维护公共秩序进行诉讼。 ⑦ 

在英国,检察长在民事诉讼中代表政府起诉或应诉,私人或者私人组织只有在取得检察长同意后才可对限制干扰公共权利、迫使被告遵守公共义务的案件提起诉讼。地方政府机关则不必得到检察长的同意,能以自己的名义提起与保护、促进本地区居民利益有关的诉讼。

一些南亚国家也较多地运用公益诉讼制度。我们的近邻印度甚至在许多方面已超过了英美。

(二)我国公益诉讼制度现状

改革开放以来,随着我国社会经济的迅速发展,社会主义市场经济体制的建立和完善,产生于20世纪初西方发达国家的一些新型社会纠纷也相继在我国出现。国有资产流失案件、环境污染案件、垄断经营案件、不合理利用土地案件、破坏土地资源案件、造假售假坑害消费者案件等严重侵害国家和社会公共利益的案件屡见不鲜。但是,由于我国公益诉讼制度的缺失,致使国家和社会公共利益无法获得圆满的救济与维护,造成国有资产流失严重,环境污染日益严竣,垄断经营、违法经营案件增多。据国家统计局资料披露,近几年国有资产以年均5%的速度流失。进入90年代后,每年流失1000亿元,日均流失3亿元。 ⑧

我国现行法律没有明确地规定公益诉讼制度。法学界一直在呼吁建立一套完整的公益诉讼制度以更好地保护国家和社会公共利益,并提出了修改民事诉讼法和行政诉讼法、增设公益诉讼制度的方案。全国人大代表和政协委员也提出公益诉讼的立法建议。

在法律实践中,一些个人逐渐开始尝试以公益诉讼的方式解决一些侵权问题。例如郝劲松分别针对铁路售货、用餐、退票费拒开发票,税务机关拒不履行“查处不开发票”的法定职责和地铁花费纳税人的钱却不设计公厕及收费不开发票,先后7次将北京铁路局、国家税务总局、北京地铁运营公司告上法庭。北京律师李刚和上海律师陈江先后针对全国牙防组认证资格提起诉讼。河南人葛锐以郑州市火车站厕所收费违法为由起诉郑州铁路分局。一些检察机关也开始尝试以公益诉讼原告的身份参与公益诉讼。1997年河南省南阳市方城县检察院办理了一起国有资产流失案,首开公益诉讼之先河,被称为“公益诉讼鼻祖”。 ⑨2008年6月,贵阳市检察院以民事原告身份,将破坏生态环境的熊金志、陈廷雨、雷章三人作为被告,将竹林村村委会作为第三人,向法院提起环境公益民事诉讼。  B10 我们姑且不论检察机关是否可以成为公益诉讼的原告,也不论案件结果如何,这些典型案例均折射出我国司法机关在构建公益诉讼制度进程中的努力。

在我国法律实践中,此类案件一般有以下几种处理结果:1、法院不受理;2、法院受理,但最终驳回原告的诉讼请求;3、法院受理,原告胜诉,但并未达到公益诉讼的目的,实质上仍是一种私益诉讼。

三、关于完善我国公益诉讼制度的设想

同以解决当事人之间的争议、保护当事人的合法权益为目的的传统私益诉讼制度所不同的是,公益诉讼的目的并不仅仅局限于给予原告的私人利益以直接救济,更重要的是试图通过公益诉讼达到被告乃至社会其他成员诉后行为的改变从而有利于国家和社会公共利益,这就大大拓展了传统诉讼制度的作用领域。根据公益诉讼的特殊性,笔者对我国公益诉讼制度有以下设想。

(一)检察机关的公益诉讼原告资格

我国《民事诉讼法》第十五条规定:“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”该规定可以视为我国对公益诉讼的一个原则规定。同时,我国环境保护法律包括《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》均规定,一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。可见,我国现行法律实际上已允许的公益诉讼的提起主体为个人、机关、社会团体、企业事业单位。从各国采用的模式可看出,世界上提起公益诉讼的主体主要有:检察机关、国家行政机关、社会团体和个人。笔者认为在我国应建立以检察机关为主,行政机关、社会团体和个人为辅的公益诉讼原告制度。

检察机关作为民事公益诉讼的原告向法院提起民事诉讼已是当前世界各国立法趋势,美国、英国、法国、德国、日本等国家都建立了检察机关提起公益诉讼制度。对于在我国检察机关能否作为公益诉讼的起诉主体,理论界争议很大。一些学者认为检察机关不能作为公益诉讼的原告,其理由主要有:我国不同于外国,检察机关不是政府部门,不代表公共利益,不能作为原告来提起诉讼;况且,如果检察机关作为原告起诉而失败,诉讼费的问题尚且不论,如果检察机关提起抗诉,则其产生双重身份,既是原告又是抗诉机关;检察院的当事人化会降低、损害检察院的利益;检察机关在公益诉讼中的职能是督促有关部门起诉,以保持其监督机关的身份。另有一些学者认为检察机关应作为公益诉讼的原告。

笔者认为,在我国,检察机关应履行人民赋予的职责,在国家和社会公共利益遭到侵害时提起公益诉讼,以更好的维护国家和社会公共利益。我国检察机关是由代表人民利益的人民代表大会选举产生,是国家的法律监督机关,负有监督法律正确实施的职责。诉权是法律监督权的核心权能,诉权能够使法律监督权欲达到的目的最终付诸司法程序。   由代表人民利益的检察机关提起公益诉讼以维护公共利益正是检察机关履行监督法律实施、保护国家和社会公共利益职责的重要表现。同时,检察官熟悉法律,掌握诉讼技巧,如果在公共利益遭受损害时有权提起公益诉讼,能够有效及时地运用法律手段,维护国家和社会公共利益。公共利益不同于私人利益,并不总是能得到公民个人或社会团体的关注,由此产生的权益保护的真空需要由检察机关来填补。因此,我们可以效仿当今世界各国的普遍做法,由检察机关介入,提起公益诉讼。至于有人质疑检察机关在公益诉讼抗诉时的身份,笔者认为这其实类似于刑事诉讼中检察机关抗诉时的身份,因此由检察机关提起的公益诉讼也可叫做公益公诉。

(二)公益诉讼的当事人适格制度

我国现行法律规定的当事人适格制度奉行的是“直接利害关系人”原则。《民事诉讼法》第一百零八条规定: “原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。《行政诉讼法》第四十一条规定的起诉条件的第一项就是:“原告认为具体行政行为侵犯其合法权益”。“直接利害关系人”原则作为规范诉讼的一个重要原则,在传统的私益诉讼领域对于防止滥用诉权、保护当事人合法权益是一个重要保障。然而,在维护公共利益领域“直接利害关系人”原则却是一个阻碍,使许多保护公共利益的诉讼止步于法院受理阶段,已不能适应社会发展的需求。要构建一个完整的公益诉讼体系,首要的就是修正“直接利害关系人”原则,扩大对“利害关系”的解释。公益诉讼的原告不能局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定个人或组织。笔者认为,在国家和社会公共利益辐射范围内的任何人在公共利益受到侵害时就具备了原告资格。因为,在该辐射范围内,任何个人都是可能受该危害影响的“隐性因子”,即使当下没有受到实际损害,他们也都面临着自身利益被侵害的危险,提起公益诉讼是为了防止该损害的发生。当然为防止滥用诉权造成司法资源的浪费,对于公益诉讼案件的启动仍应规定一些限制条件,例如要求原告提供违法行为造成公共利益“事实上的损害”的证据,包括财、物等经济上的损害,也包括心理上的、美学上的、环境舒适度上的等非经济上的损害;对公民提起行政公益诉讼设置一些前置程序或条件等。

(三)公益诉讼判决的既判力

传统民事诉讼理论认为既判力原则上限于参加诉讼的当事人,一般不及于诉讼外的第三人。国外集团诉讼判决的既判力在一定范围内的扩张曾招到很多质疑。对既判力的限制对于涉及广大人群,主要采用代表人诉讼的形式保护公共利益的公益诉讼来说是狭隘的。旨在保护国家和社会公共利益的公益诉讼判决的既判力应具有扩张性。世界上公益诉讼判决的既判力也已呈扩大化趋势,不仅及于参加诉讼的当事人,而且还及于可能受到判决影响的未参加诉讼的任何人。我国也有类似规定,《民事诉讼法》第五十五条第四款规定:“人民法院作出的判决、裁定,对参加登记的全体权利人发生效力。未参加登记的权利人在诉讼时效期间提起诉讼的,适用该判决、裁定。” 据此,在我国,代表人诉讼判决、裁定的效力具有扩张性,扩张到“未参加登记的权利人”。但是,这种规定可能造成一些人“搭便车”的心理,即不愿在别人提起公益诉讼时为参与诉讼而付出必要的成本,而等到别人胜诉之后,在诉讼时效期间内提起诉讼免费获取补偿。但如果所有人都采取这一行为方式,结果是谁也无法免费搭别人的便车。因此,笔者赞同将参加登记的权利人和未参加登记的权利人区别对待的观点。对于怠于行使诉讼权利参与诉讼而等到别人诉讼结束后坐享诉讼成果的,一些学者们将这种未行使的权利称为“腐化的权利”。“腐化”是对怠于行使诉讼权利,不进行登记参与公益诉讼的行为的形象描述。既然自己将权利腐化,就要承担腐化的后果。因此,未参加诉讼的权利人在之后提起的诉讼中获得的补偿应少于参加诉讼的权利人。

四、结束语

国外有关公益诉讼制度的法律早已存在,我国迟迟没有出台,这与当前的社会发展现实明显不符,而牙防组事件、苏丹红事件、雀巢奶粉事件、松花江水污染事件等一系列侵害国家和社会公共利益的违法行为一次次为我们敲响了警钟,加快出台《公益诉讼法》的步伐,完善公益诉讼制度势在必行。 

 

  注释:  

①曲昌荣,《为讨知情权,市民打官司》,《人民日报》,2006年6月19日 

②齐树洁、郑贤宇,《构建我国公益诉讼制度的思考》,

http://www chinalawedu.com/news/2005/6/li4937335459126500216112.html 

③、⑥李刚,《外国公益诉讼立法之比较》,http://www pil.org.cn/article_view asp?uid=2 

④、⑤、⑦支振锋,《西方公益诉讼制度》,http://news.sina.com.cn/c/2005-04-12/18076365550 shtml 

⑧、⑨《“公益诉讼”何去何从》,http://www zhxww.net/zhnews401/zh11/shuofa/20050929110732 htm 

⑩《贵州检察机关首次提起环境公益诉讼》,http://www law-star.com/cac/215027220 htm 

 B11 齐树洁、郑贤宇,《构建我国公益诉讼制度的思考》,

http://www chinalawedu.com/news/2005/6/li4937335459126500216112 html 

 

作者简介:      琼(1982~  ),女,福州市社会科学院研究实习员。邮编:350004     

 

 

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