关于涉农财政专项资金效益审计的实务研究

http://www.fzskl.com  2010-11-02 11:02:14  来源:福州社科网  

者简介:张心兆(1956~),福州市审计局农保处主任科员。邮编:350009
詹善林(1970~),闽清县审计局经责科科长。邮编:350800
胡金进(1964~),连江县审计局副局长。邮编:350500


 


 


[提要]开展涉农财政专项资金效益审计,是审计机关的重要工作任务和职责,具有重大的现实意义。涉农财政专项资金存在数量大层次多、性质种类多、来源渠道多等特点,在使用管理中存在比较多的问题,有必要对涉农财政专项资金效益审计的主要内容、基本方法及评价指标体系进行深入的探讨。
[关键词]涉农专项资金效益审计


    当前,搞好农业、农村和农民(即“三农”)工作,是党和国家关于社会主义新农村建设,全面建设小康社会,构建社会主义和谐社会,促进经济和社会又好又快发展的既定方针、战略部署和重要使命。涉农财政专项资金是国家财政资金、政府公共财政投资的重要部分,且规模和所占比重越来越大。这项资金的效益情况备受人大、政府和社会的关注,也是“三农”工作面临的现实问题。因此,开展涉农财政专项资金效益审计,是新时期新形势下对审计工作提出的新的更高的要求,也是审计机关的重要工作任务和职责,是践行执审为民理念的重要体现,具有积极的重要意义。本文结合当前涉农财政专项资金管理使用的特点及其存在的问题,就涉农财政专项资金效益审计的主要内容、基本方法及评价指标体系作一些探讨,以供参考。
    一、涉农财政专项资金管理使用的特点及其存在的问题
    涉农财政专项资金是指凡国家财政以投资、补助或其他形式投向农业、农村和农民的各项资金。随着国家对“三农”工作的重视和有关政策的落实,各方面对于涉农专项资金的投入领域越来越宽、规模越来越大,涉农专项资金“点多、面广、线长、政策性强”的特点更加明显。主要表现在四个方面:
    一是项目资金数量大层次多。容易造成渠道不畅,环节受阻,被截留挤占挪用。二是资金性质种类多。三是资金来源渠道多。容易造成项目混淆,核算管理与使用界限不清。四是资金管理部门多。
    从近年来审计部门开展的一些涉农专项资金审计和审计调查来看,当前涉农专项资金管理使用中存在的问题比较多,突出表现为以下五个方面。
    (一)项目申报方面。一是虚报项目。不少单位往往是有项目报,没有项目“造”出项目也报,存在虚报项目的现象。二是虚报项目资金。有的项目单位在进行预算时、随意上报预算数,预算尽可能地做大,即使将预算削减,仍有资金下拨。三是多头申报项目。上报项目时分别向多个上级部门进行申报,争取尽可能多的上级部门下拨资金,多种渠道筹集的资金用于同一个项目,造成资金重复下拨。
    (二)预算管理方面。一是人为调节预决算。《农业法》第四十二条规定“国家逐步提高农业投入的总体水平。国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。”但在实际中农业投入不足且比例失调,达不到增长幅度。地方财政为达到法定增长的要求,虚增农业投入。二是有的财政和农业主管部门批复项目和拨付资金不及时,造成资金年终大量结转,名义上的这部分涉农资金已投入,实际上并未到位。三是基层财力捉襟见肘,无法与上级农业投入要求相匹配,实际投入农业的预算资金比例小,还时常发生挤占挪用财政涉农专项资金用于平衡财政预算、弥补经费现象问题。四是财政涉农资金投入渠道多。财政涉农资金除由各级财政部门拨付外,各级农、林、水等主管部门也层层下拨到基层对口部门,不仅投入重复,使用分散,而且造成资金管理成本高。
    (三)资金配套方面。上级财政对下级财政拨付专项补助资金时,很多项目都要求落实一定比例的配套资金、项目的补助资金越大,配套的资金量也就越大。而制度又往往规定地方不配套,就不能立项。作为下级政府和部门,为了得到项目,就承诺配套,而在实际执行过程中配套资金大部分不足,导致项目实施后配套资金不能到位,使项目建设内容不能全面完成,形成“胡子工程”、“半拉子工程”或“钩鱼工程”等。
    (四)专项管理方面。一是上级专项资金来源除通过财政体制结算外,还有上级业务主管部门直接拨到基层农业项目单位,多渠道拨款不利于基层监督部门对涉农专项资金进行有效追踪。二是涉农专项资金和其他资金混同使用给挤占挪用带来可乘之机。三是涉农专项资金不能按照农业生产的需要及时拨付,一些季节性强的农业项目受到的影响较为突出。各部门对政策的理解、执行和资金使用要求各不相同,政策和资金分配上没有形成一个有效的协调机制,基本上是各自为阵,资金使用分散和投入交叉重复,影响涉农专项资金的正常运转和及时拨付。
    (五)监督检查方面。涉农专项资金线长面广,涉及部门多,职能交叉、机构重叠,形成涉农专项资金条块分割、多头管理的格局。表现为惠农政策涉及农、林、牧、副、渔等产业,覆盖财政、科技、民政、卫生、社保等诸多领域,造成主管部门多,投资渠道广,不便于监督管理机关弄清项目资金的来源,查清资金的数额大小,掌握资金的及时使用情况及违规使用的比例多少等等,不便于对资金实行动态跟踪管理。监督管理不到位,资金没有按规划要求实施,在极大程度上激发了资金支配的随意性,容易产生资金“黑洞”和诱发侵占挪用资金等犯罪行为。
    总之,涉农财政专项资金的特点和管理使用中存在的问题,都直接关系和影响着资金的效益。深入剖析、揭示反映这些特点和问题其目的就是说明开展效益审计的必要性和重要性,以及效益审计的重点和难点,也对确定审计方法、效益评价指标体系等有所启发。
    二、涉农财政专项资金效益审计的主要内容和基本方法
    涉农财政专项资金效益审计内容多、范围大、涉及面广、关注度高且政策性强。要以落实党和国家惠农富民政策和资金使用的经济性、效率性、效果性为目标,以资金走向为主线,以项目为载体,以评价为重点,突出检查资金的分配、拨付、使用等主要环节的政策落实执行和管理规范化情况,促进提高资金使用的经济效益和社会效益。
    (一)主要内容
    涉农专项资金的使用效益,不仅体现在项目单位资金使用具体情况如何,而且体现在专项资金设立、分配、拨付、管理和使用的全过程。涉农专项资金效益审计,也应当紧紧抓住重点部位和关键环节,进行全过程的审计。
    1、审查政策法规落实执行。涉农专项资金的安排、管理使用、监督检查的相关规范、规定,都集中体现了党和政府一系列惠农、富民方针政策、法规文件中。如预算安排、财政投入比例与增长、资金配套程度、拨款支付方式流程、资金管理与使用效益考评、监督与责任等,都有相关的规定和要求。对涉农财政资金的效益审计,首先要检查所有涉及的有关部门、单位是否严格遵守国家惠农、富民方针政策、法规文件,全面反映揭示违反国家政策行为,为依法依规高效管理使用涉农财政专项资金创造良好的政策、法制环境。
    2、审查资金设立和资金分配。涉农专项资金是各级财政为实施特定的支农政策目标而设立的补助“三农”的专项资金。审计中应当注意专项资金的设立是否贯彻了集中资金、突出重点、择优安排的原则,是否体现了服务新农村建设和“三农”的需要。一是审查专项资金项目设立情况,看是否存在项目过小、资金分散问题。审查这一问题时应当注意,不能简单以项目多少、金额大小来判定。对初步认定的小项目和资金分散的项目,还必须对具体项目进行延伸审计(调查),只有深入分析具体项目的资金使用效益或效果,才能取得确凿的证据。二是审查多部门管理的同一性质的专项资金是否存在缺乏统一规划、重复建设、损失浪费等问题。三是审查资金分配原则和计算方法,看是否存在随意分配或平均分配专项资金问题。如特大自然灾害补助资金,是在严格灾情审核的基础上,按照实际受灾情况下拨资金,还是简单地平均分配救灾资金或按照各地报灾情况按固定比例下拨资金。
    3、审查资金拨付情况。各级财政部门或项目主。管部门长期滞留财政专项资金的问题比较普遍,是影响财政专项资金使用效益的一个重要因素,也是涉农专项资金效益审计的重点。滞留涉农专项资金主要有以下几种形式:一是财政部门大量长期结转。在审计中要审查2至3个年度专项资金管理台账或其他相关资料,逐笔审核结转资金和结转项目,核实各年度当年收到中央专项资金数、非正常结转下年使用项目和资金数(剔除由于中央专项资金下达晚等原因而确实无法下拨的结转资金)、无项目结转资金数、连续2年以上结转项目和资金数。二是以虚列支出方式长期滞留专项资金。有的财政部门账面上不体现结转或结转较少,在审计中就要重点关注资金往来、特别是年末规模较大的资金往来,看是否存在资金挂往来、虚列支出问题。三是财政部门通过过渡专户滞留专项资金。有的财政部门下拨专项资金时,不是直接下拨到资金使用单位,而是按照具体项目列支后下拨到过渡专户。审计中应当关注过渡专户是否长期滞留专项资金,滞留资金是否被财政预算占用或抽回。四是财政部门列支下拨资金后抽回资金。对已经下拨到专户、主管部门乃至项目单位的专项资金,应当重点审查资金去向,看是否存在财政部门抽回资金的问题。五是项目单位主管部门滞留专项资金。审查项目主管单位是否及时按财政部门的拨款文件通知及时将专项资金拨付到具体用款单位,有无截留和挤占挪用专项资金行为。
    4、审查项目单位资金使用情况。项目单位对专项资金的管理使用情况,是涉农专项资金效益审计的最后一个环节。对这个环节的审计,应当重点关注以下几个问题:一是审查涉农专项资金是否按照专款专用原则全部用于规定项目,是否存在资金长期闲置,项目资金是否被挤占挪用。二是审查项目可行性论证是否充分,有无项目调整,项目调整是否经过审核批准。三是审查项目建设进展情况,是否在规定建设期限内完成项目建设。对未完工项目,要分析原因和后果;对已完工项目,要审查是否达产达效,不能达产达效的,也要分析原因。四是审计项目建设管理情况,看是否存在虚列支出、套取资金、损失浪费等问题。五是分析评价涉农专项资金使用的最终效益情况。主要是评价涉农专项资金使用后是否达到决策目的,是否在改善农村和农民生产生活条件及促进农业生产方面确实产生有利影响,农民群众是否确实得到实惠或感到满意。
    5、测试评估管理情况。这项审计内容主要是针对涉农财政专项资金的主管部门。近几年来审计结果表明,由于决策失误和管理不当造成的损失浪费和国有资产流失是当前公共资源管理和使用方面存在的主要问题之一,也是涉农资金效益不理想的主要原因之一。要从源头上解决问题,杜绝错弊和不规范问题的发生,提高资金使用效益,避免损失浪费等不良结果,并且促使项目单位和个人改进存在的问题,就要专项检查涉农资金管理情况,检查评估内控制度建立健全和执行有效性,重点分析控制制度缺陷以及产生的严重后果,提出改进意见建议,评价内控制制度执行情况,确保资金安全完整。  
    (二)基本方法
    由于涉农资金管理与使用的特点,决定了其审计方法的特殊性。其基本方法是:从“四个方面入手”、坚持“四个结合”。
    1、从项目资金实际支出入手审计,首先,检查资金使用合规性,从中发现是否存在滞留、挤占资金,会计核算不规范等问题,其次,将资金实际支出与项目预算进行相比,考核哪些项目哪些方面的支出超出了预算范围或标准,考察其经济性。
    2、从项目实施实际进度情况入手审计,检查项目组织实施、完成进度和目标实现情况,将实际进度与计划进度相比,考察其效果性。
    3、从项目的经济性和效果性相结合综合分析入手审计,检查是否在有效控制工程造价、节约成本的前提下,完成项目实施,实现预期目标,是否存在资金使用不合规或被长时间闲、工程造价偏高、工期延长等问题,影响项目效益,考察其效率性。
    4、从项目管理内部控制调查和评价入手,检查项目管理的每个环节和过程是否存在内控制度不健全不完善,或者不执行法规制度,从而提出有针对性的改进建议意见,促进提高管理效益。
    此外,还要坚持“四个结合”实施、审计。一是坚持抓源头与延伸跟踪审计相结合。以农发办和财政部门为源头,检查项目库或可行性研究报告、计划方案,明确项目目标、组织实施计划和项目预算,资金拨付支出情况,为下一步审计和效益评价提供依据。同时,要以项目实施环节和过程、资金流向为主线,进行延伸跟踪检查,检查确定现场实际状况。二是坚持审计与审计调查相结合。审计被审计单位(项目)财政财务收支的合规性,从中发现是否存在滞留、挤占资金、工程造价虚高、会计核算不规范等问题,从宏观角度,在多方位、多层次、多方面审计调查项目单位规划设计、运行管理情况。从而了解掌握项目实施事物的全面情况。三是坚持业务检查与财务审计相结合。农业综合开发项目实施具有特殊性,涉及许多中低产田改造、水毁修复、节水改造、科技示范推广、产业化经营项目的项目建设、环境评估、项目数量完成和质量的业务性问题,要学习这些业务,甚至聘请专家参与检查并指导审计工作,不能“查死账”、“死查账”。四是坚持反映披露问题与效益评价相结合。效益审计的目的是通过统计、测算和评估成果,发现影响效益的环节、要素、内容和程度,有针对性地改进措施办法,消除或减少影响效益的问题,促进提高经济效益。因此,反映披露问题只是一个方面,更重要的是要评价、建议,发挥效益审计的建设性作用。
    四、涉农专项资金效益审计评价内容和评价指标
    效益是一个高层次的综合反映,任何经济行为其着眼点无一不是围绕着效益。涉农专项资金效益审计评价的内容主要包括经济性、效率性和效果性三个方面。
     (一)经济性评价。涉农资金的经济性,是指项目达到或实现了预期目标的前提下是否做到了节约,是实际投入与计划投入的比较,籍以考核是否节约,目的是在于发现究竟在哪些地方出现了超预算、超计划或损失浪费等不经济的问题。通过审计,以揭示涉农资金使用是否节约、合理,并找出不节约不合理等方面的原因。
    (二)效率性评价。涉农资金的效率性,是指资金的实际投入与实际产出的比较,籍以考核管理是否有效,目的是在于发现在哪些地方出现了管理不善等效率不高的问题。涉农专项资金的效率性审计就是要检查被审计单位是否要根据专项资金支持的重点,对项目进行立项;资金分配和安排是否向这些专项资金项目目倾斜,从而发挥专项资金的资助作用。通过审计,以揭示涉农资金管理是否有效、履行各项经济责任是否到位,并找出管理不善和效率低下等方面原因。
    (三)效果性评价。涉农资金的效果性指是所关注的是涉农资金产出的结果,是实际产出与计划产出的比较,籍以考核预期效果的实现程度,目的是在于预定的目标在多大的程度上得到实现。涉农专项资金的效果性审计就是要审核专项资金支持的目的是否达到,实际效果与预期效果差异多大,从项目决策、建设、运营各个环节审查,有无决策失误,工程质量隐患,是否存在建设进度缓慢、项目闲置难以运营等不合理问题。
    五、加强涉农财政专项资金效益审计的建议
    开展涉农财政专项资金效益审计,是当代国家审计的主流和发展趋势,也是今后审计工作的重点。各级审计机关要在进一步提高对开展涉农财政专项资金效益审计重要性和必要的认识的基础上,切实加强领导,统筹规划,积极有效开展涉农专项资金效益审计。
    1、立足审计,重在服务。涉农资金大多与农民群众的利益直接相关,审计部门如果只在上面看看报表、翻翻账本是无法揭示资金的真正用途,必须深入到现场、到项目中去,摸清项目的总量及重点、资金的主要来源和规模、项目管理模式等基本资料,才能服务于新农村建设。
    2、加强调研,做好计划。在摸清涉农资金的基本情况的基础上抓好重点资金、重点单位、重点项目的审计要针对涉农资金惠及面广、涉及单位多、敏感性强等特点,把新农村建设重点工程项目,投入规模大、涉及面广的重点专项资金以及政府领导关注、农民群众关心、社会反映比较大的问题作为重点,合理安排涉农审计项目计划。
    3、突出重点,狠抓落实。严格审核项目申报和立项等程序,进行项目库管理,做到项目预算细化落实到每个项目、每项开支,使专项资金的预算能够反映出资金的最终用途,从而增强预算的透明度和约束力。严格拨管用环节的管理和监督,揭露资金使用效益方面存在的问题,促进提高涉农资金使用效益。
    4、整合资源,创新方法。针对涉农项目资金分布点多、涉及面广的特点,在开展涉农审计时要合理整合各方面的审计资源,采取灵活多样的组织形式,不断创新审计方式方法。要坚持审计与审计调查相结合,把涉农审计与预算执行审计、投资审计、经济责任审计、财务收支审计、效益审计相结合,采取上下联动,交叉审计等方式开展涉农专项资金审计,提高审计成效。
    5、善于分析,扩大效果。涉农资金的审计不能只停留在查出问题的层面上,要从根源上找原因、查漏洞,抓住一些普遍性、规律性问题,进行定性和定量分析,研究在同一政策法规下,各地出现的新问题、新情况,总结其规律性,提出完善政策制度,加强管理的审计建议。要充分应用计算机辅助审计技术,提高审计质量和审计效率。
    6、加强培训,提高素质。涉农专项资金审计面临的情况千差万别,这就要求尽快形成一支思路敏捷,知识面宽阔,熟悉农业、农村和农民实际情况,拥有先进审计技术方法的审计队伍。当务之急就是要加强队伍建设,加大人员培训力度,逐步改变以会计专业为主体的审计人员队伍的知识结构,合理搭配审计机关人员的知识特长,大胆聘用计算机、工程技术、管理和法律等方面的专家,促进审计人员综合素质的提高。

参考文献:
①朱颐和,冯亚利:《专项资金效益审计评价指标体系的构建》,《财会通讯》,2007年第5期。
②周矫,赵晔:《浅谈中央专项资金效益审计的主要内容》,《中国审计报》2006年4月12日。
③福州市审计局:《福州市审计局关于实施绩效审计工作的指导意见》(内部文件)。

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