论城市房屋拆迁行政听证程序的完善

http://www.fzskl.com  2010-11-02 11:17:49  来源:福州社科网  

作者简介:黄文(1966~),女,福州市仓山区人民法院民一庭审判员。邮编:350007


 


 


[提要]城市房屋拆迁行政听证程序凭借其重要的权利保障功能,对保障人民群众的合法权益,有序推进城市建设进程,具有十分重要的现实意义。当前我国已从立法层面建立了比较完备的房屋拆迁行政程序机制——听证机制,但在实践过程中还存在着听证流于形式、极具随意性、缺乏一套完整的制度等问题,需要进一步完善听证程序、确保听证过程符合法律程序的正当性要件。
[关键词]行政听证程序房屋拆迁完善

  
    随着我国城市化进程的加快,无论是旧城改造,还是城市新区的建立,都涉及到大量的房屋拆迁,具有一定的普遍性。作为关乎民生的土地财产权,拆迁事关人民群众的重大切身利益,已成为不可忽略之重。在倡导和谐的当代中国,目前在城市拆迁中引起的相关问题已经成为影响社会和谐的最大的不安定因素之一,迫切需要从制度上、程序上充分保证人民群众的合法利益,对有序推进城市建设进程,以及和谐社会的建设都具有重大的现实意义。
  在建设法治社会并强调人文关怀的今天,听证作为效率高、成本小、适用范围广的法律程序,已经受到专家、学者、普通民众等多方人士的推崇。建立城市房屋拆迁行政听证制度,对于城市房屋拆迁过程中促使依法行政、保护相对人合法权益也具有重要的意义。当前我国已从立法层面建立了比较完备的房屋拆迁行政程序机制——听证机制,建立了贯穿房屋拆迁各个工作环节的听证机制,如:拆迁立法、制定拆迁政策过程中的听证、实施拆迁许可前的听证、对违法拆迁行为实施行政处罚前的听证、受理拆迁行政裁决申请前的听证、实施行政强制拆迁前的听证,从而在法律层面上,为城市房屋拆迁提供了较为充分的拆迁行政法制基础。但在实践的过程中,一方面城市房屋拆迁管理中听证程序的价值功能并没有得到广泛和充分的认识,另一方面我国的听证程序的相关制度还存在一些问题,需要进一步加以完善。笔者拟在对这两个问题进行分析的基础上,对城市房屋拆迁听证程序的进一步完善提出建议。
    一、城市房屋拆迁管理中听证程序的价值功能
  听证,顾名思义,就是听取意见,充分论证。具体到行政管理领域,就是指行政机关在做出重大的、影响相对人权利义务关系之前,充分听取当事人的陈述、申辩和质证,在全面核查、充分论证的基础上做出行政决定的一种程序。我国听证程序主要是在吸取和借鉴了英美听证制度的基础上产生的,最先运用、并且在实践当中运用最多的就行政听证制度。从设定听证程序的依据来看,听证程序在拆迁管理的不同阶段、不同范围适用,发挥着不同的法律功能,体现着丰富的价值内涵:
   (一)平衡公权和私权
  听证程序贯穿了拆迁行政管理的不同阶段的全部过程,覆盖了拆迁行政管理中公权和私权浮动的所有关键环节。平衡公权力与私权利的法律大体可分实体法和程序法。一个国家即使实体法律再健全,没有严格的程序法予以保障也等于零。因此,行政听证程序制度的设立,将行政主体纳入相对人监督的范围内,可以防止行政专权和武断,最大限度地限制行政主体公权力的滥用,在公权与私权之间找到一个最佳平衡点。
   (二)降低行政成本
  行政行为方式的选择、环节的合理安排、过程的科学组合,最重要的当属程序的设置。表面上看,拆迁行政听证程序的设置非但没有减少成本,反而增加了行政机关的负担。然而事实并非如此,一项行政决定对一部份人利益的剥夺,必须得到相对人的理解和认可,相对人在程序完成之后,能够心甘情愿地服从决定。当相对人认识到自己确实违反了相关行政法律规定时,便可能放弃行政复议或诉讼,从而大大提高行政效率。由于行政机关在做出最终行政决定之前,通过行政程序进一步查清事实,对相对人的合法权益进行事前救济,将相对人权益的保障提高到一个新的水平,也尽可能地避免了因违法性增加而导致国家赔偿造成的不必要的成本增加,有效地推动行政管理目标的实现。
 (三)完善行政法律体系
    整个行政法律体系可分为四类:行政许可制度、行政处罚制度、行政程序制度。其中行政程序制度可分为行政立法程序、行政机关做出具体行政行为的程序和行政行为的司法审查程序。行政立法程序主要由《立法法》规定;司法审查程序主要由《行政诉讼法》加以调整,行政许可行为由《行政许可法》进行调整,而对中间的一部分具体行政行为程序的规定,我国尚无统一的法律规范加以调整。拆迁行政听政程序是拆迁管理行政程序制度的核心部分,是行政程序公开原则的具体体现。
   (四)扩大民主参与,推进透明决策
  在制定拆迁政策的过程中实行听证制度,可以为相当广泛的社会主体提供具有制度保障的、经常化的、民主训练的空间范围,尤其是社会公众直接参与民主、享受民主的有效途径。同时实行拆迁听证制度,对各方面的主体都有直接的正面价值。对行政主体而言,有助于他们充分了解实际情况,从而做出更加符合实际情况的行政决策;对利益相关的主体而言,有助于他们直接表达要求或希冀,又有助于他们监督行政过程尤其是行政决策,从而使行政行为能够更好地反映他们的心声。对公众而言,有助于更好地表达公众的意愿、体现公众的利益。
    二、目前我国城市房屋拆迁管理中行政听证制度存在的问题
   (一)城市房屋拆迁听证立法上缺乏力度
     首先,《国务院城市房屋拆迁管理条例》这部拆迁基本法,其间没有一条是关于听证内容的。目前,听证的依据是规章。建设部【2005】200号《城市房屋拆迁工作规程》(以下简称“规程”)第五条第二款规定,“对于面积较大或者户数较多的拆迁项目,房屋拆迁管理部门应当在合法拆迁许可证前,就拆迁许可证有关事项召开听证会,听取拆迁当事人的意见……”;第十六条规定,“房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁前,应当邀请有关管理部门、拆迁当事人代表以及具有社会公信力的代表等,对行政强制拆迁的依据、程序、补偿安置的标准的测算依据等内容进行听证”;建设部【2003】252号《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第七条规定,“未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的,房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前,应当举行听证”;第十八条规定,“房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁前,应当邀请有关部门、拆迁当事人以及具有社会公信力的代表等,对行政强制拆迁的依据、程序、补偿安置标准的测算依据等内容进行听证”。
     与《行政处罚法》、《行政许可法》等用法律形式强制性规定听证相比,拆迁听证甚至没写进国务院制定的拆迁法规,而是散见于部门规章中。立法上缺乏足够的力度,必然引发执行上不被足够的重视,并且在拆迁诉讼案件中对一些听证瑕疵,法院一般采取了宽容的态度,不作为行政程序违法的当然结论。
  (二)听证程序流于形式,缺乏实质意义
  由于现行法律缺乏听证会记录对行政决定的约束力的规定,一些听证会听而不证,导致引入这项现代行政程序制度的初衷并没有很好得以实现,虚化了这项制度。具体来说,表现在听证过程中当事人的意见不能得到有效表达,陈述的意见房屋拆迁管理机关未能有效采纳,管理机关的整个操作过程都流于形式,听证结果与利害关系人的期望存在着较大差距,“听而不证”几乎成通病。
   (三)听证程序极具随意性,缺乏完整的制度进行规范
  当前城市房屋拆迁听证还存着程序随意并缺乏完整的制度进行规范等问题,主要表现在以下几个方面:组织听证的行政机关没有相应的强制力,缺乏权威性;相关规定的刚性太弱,导致自由裁量失据;听证主持人选任标准不完善、人员素质参差不齐、缺乏中立性;听证程序不规范;从听证召开前的告知、听证参与人资格审查到听证笔录的法律效力认定均缺乏相应制度进行规范等。
    三、完善城市房屋拆迁听证程序对策
    行政听证程序的立法和实施都存在一定程度上的缺陷,亟待完善。完善行政听证程序有以下几点:
   (一)完善听证程序,确保拆迁中各方利益的实现
     1、以“公共利益”为标准衡量行政许可的合法性
     行政许可法第四十七条规定:“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的,行政机关应当在二十日内组织听证。”在行政许可实施过程中,往往充斥着个人利益与公共利益的矛盾与冲突;对于某个具体的申请人来说,行政机关作出准予许可的决定意味着可以充实某种特定的活动,即属于一种受益性的行政行为,申请人自然不会要求听证;而对于利害关系人,现实中的情形是,或者被拆迁户模式属于自己的法律权益,或者要求听证后裁决书,行政机关以符合公共利益为由作出行政许可。
     现行的许可法对此的救济表现在对行政许可中启动听证程序的规定中,不仅包括了行政机关应申请举行听证的事项,还包括依职权主动举行听证两类事项。对于许可机关应当主动举行听证的事项,行政许可法规定为“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项。或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可听证事项”,是期望行政机关依据对公共利益影响的主观判断而主动举行一场增加行政支出成本、面临公共利益判断失误风险、可能造成政府纳税大户的城建规划终止的听证,这显然有一定的难度。
     2、“公共利益”的界定
     在行政许可拆迁听证中,听证的重点是城市规划是否符合公共利益。一旦明晰了公共利益的概念范围,行政许可就不能以符合公共利益人以做出;另一方面,依职权启动听证也可以有章可循。因此,确定公共利益标准的法律概念成为问题的关键所在。
     根据民法理论对公共利益的定界,是全体社会成员直接享受的利益。公共利益虽是民法范畴有的概念,但一旦引入行政法并作为做出具体行政行为的依据时,就应当明晰其范围和概念。由于笔者旨在探讨听证,对于公共利益这一学理、实践都难以界定的问题,暂不多探讨,姑且引用目前的通用说法:“以社会公众可以共享的公共产品和公共服务为最终实现形式。同时在实际上也认定了经济发展可以构成宪法规定的‘公共利益’条件”。多年的司法实践证明,公共利益的实现是通过经济利益间接实现的。
   将“公共利益”作为拆迁的合法性理由,引入听证程序,作为听证的内容之一,并将其贯穿于拆迁听证的始终,将有效地遏制公权力的滥用,保障私权利和正义的实现。
   (二)确保听证过程符合法律程序的正当性要件
  听证程序作为法律程序之一,符合法律程序的正当性要件,必然且必要。因此本文将对其进行较为全面地论述。
  1、听证召开前的告知
  在符合前文所述的听证召开的前提下,听证组织者,应当履行告知义务。《规程》虽规定了行政机关的告知义务,但对具体的告知方式并没有说明,这显然易造成行政机关怠于履行这项义务。笔者认为可以借鉴法院的送达,要求行政机关以书面的形式告知,而且应当全面详尽的向当事人陈述享有的各项权利和义务,同时附上送达到达的凭证。如果没有告知,则视同违反“正当法律程序”,由行政机关承当程序违法的风险。而这些同样可以在听证时进行陈述,一旦一方质疑告知不详,以致出现举证不能等情况,听证应当暂时中止,直到中止的理由消失,方可继续进行听证。
  2、听证参与人
  拆迁听证的参与人包括拆迁的申请人、被申请人、听证的组织者,为了保证听证的客观性、公信度,一般行政机关还要请有关管理部门、拆迁当事人代表以及具有社会公信力的代表等共同参与。
   (1) 间接利害关系人
   《规程》第八条第二款规定:申请人或者被申请人不是拆迁当事人的,房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请。该规定将听证的当事人与拆迁的当事人,即权利和利益间接受拆迁行为影响的人,即间接利害关系人,在这个过程中,一方面呼吁权利考量的权利则被剥夺,另一方面也成为“公益诉讼”的悖论。
  当然考虑到行政听证的成本与实效,肆意增加申请人的范围可能不当。但至少应当保证间接利害关系人的参与权。应当规定:参加听证的不仅包括直接承受行政行为的客体,因权利和利益间接受影响的人也可以申请或由行政机关通知参加听证。
   (2) 听证主持人
     听证主持人是指负责听证活动组织工作的调节和控制,使听证活动按法定程序合法完成的工作人员。我国《行政处罚法》以及《行政许可法》都规定,听证主持人由行政机关负责人指定非本案调查人员担任。在我国实践中,一般都是由该机关的法制部门的人员承担此项工作,一些地方法规也规定,听证主持人从法制部门工作人员中选任或具备一定工作经验。但是这些要求并没有在法律上得以确认。因此,听证主持人“职能分离”制度的确立及其选任制度的完善可以使听证制度更加有力,并且可以考虑在法律许可的范围内进一步扩大听证主持人的权力,同时也规范其基于此的义务。
   (3) 其他听证参与人
  对于社会公信力的代表的认定,现实中一般包括社区代表、街道办事处代表、人大代表以及法律专家等。基于这些代表较能从被拆迁人的角度考虑,行政机关往往要请这些人。但有质疑的是,由于他们是行政机关进行邀请的,往往可能倾向于行政机关的意思表示。建议可以使用抽样方法,首先进行总体的框定;其次根据不同的社会阶层,进行分层;再次根据数理抽样的方法进行抽样。如此,一个没有暗箱的抽样,将从科学角度保证这些代表的公平性、非歧视性。
  3、听证笔录的法律效力及具体规定
  行政机关作出裁决的依据同样是“以事实为基础,以法律为准绳”,《规程》规定了听证双方当事人达不成协议的,应当书面裁决;书面裁决必须经房屋拆迁管理部门领导班子集体讨论决定。这样,听证笔录与之后由听证主持人基于听证笔录写就的听证报告,成为领导班子作出决定的“事实依据”。另一方面,由于目前对于听证笔录的法律效力并未形成统一认识,造成记录人及其他人员对于听证笔录的制作往往疏漏百出,阻碍“案卷排他原则”的适用,故而应当参照法院庭审笔录,规定听证笔录的制作方法、制作原则等。
    4、听证的组织形式
  程序先定、程序公开、程序正当是公认的程序三规则,尤其是程序公开。但目前的听证并没有做到程序公开,所以在立法层面上应当明确规定程序公开。
  听证的召开地点一般都是在城市拆迁管理部门的办公场所,这与程序公平无碍。但笔者认为,如果可以把听证的召开地点人性化,比如可以在拆迁现场附近或者在拆迁地段的街道办公处等举行,将减少参与人的参与成本,提高当事人及其他听证参与人参与听证的积极性。
  5、听证后的最终裁定
  《规程》规定了听证双方当事人达不成协议的,应当书面裁决。听证会虽不是决策机构,只是政府听取各方意见以进行决策的一个正式渠道。但这显然不意味着政府可以完全不考虑听证代表的意见。那么就应当建立尊重听证代表合理意见,确保决策客观公正的有效机制。以保证听证制度最初具有的功能--促使依法行政功能和相对人合法权益保护功能的实现。

参考文献:
①杨海坤:《关于听证制度若干问题的探讨》,《江苏社会科学》,1998年第1期。
②李荣华:《听证程序与行政决策民主化》,《中国行政管理》,1999年第8期。
③农夫:《听证会代表的共识》,《南方周末》,2002年第10期 。
④曾梅:《论我国行政听证制度》,《中国商界》,2008年第4期。
⑤庞博:《关于完善我国行政听证制度的几点思考》,《法学研究》,2009年第11期。

视频专题更多>
  • 2017年福州市社会科学普及周启动

社科成果更多>
  • 2018年《福州社会科学》第1期
  • 闽台创业投资的发展与平台的构建
  • 宋代闽学家养生概况及其意义
  • 福建茶食文化创意研究
  • 福建自贸区的现状及对策研究
社科评奖更多>
  • 福州市第十届社会科学优秀成果奖申报工作公告
  • 福州市第十届社会科学优秀成果奖申报通知
  • 市第九届社会科学优秀成果奖评选结果公示
  • 福州市第九届社会科学优秀成果奖申报开展
  • 福州市第七届社会科学优秀成果获奖项目
  • 县(区)市社科联
  • 海西二十城市社科联
  • 友情链接