土地整理助推农村改革和农业现代化——来自福清市的相关调查与思考

http://www.fzskl.com  2010-07-22 15:09:56  来源:福州社科网  

 


[提要]在家庭承包经营的基础上怎样实现农业现代化?是需要不断探索的具有重大理论意义和实践意义的复杂课题。本文通过对福清市以大规模土地整理带动土地流转和农业规模经营,走出一条“农民不失地、不失业、不失利”的富有特色的农业现代化的具体道路的分析,进行一些相关的理论思考。
[关键词]福清土地整理


   千家万户的分散经营怎样提高劳动生产率和农业效益?在家庭承包经营的基础上怎样实现农业现代化?改革开放以来是长期困扰农村改革和发展的突出矛盾。时至今日,仍然是需要不断探索的具有重大理论意义和实践意义的复杂课题。近年来,福清市通过大规模的土地整理,带动了土地流转和农业的规模经营、促进了农业增效和农民增收,走出了一条“农民不失地、不失业、不失利”的富有特色的农业现代化的具体道路。
   一、福清市土地整理的基本情况
   福清地处福建省中部沿海。2008年全市人口123万,其中,农业人口104万;陆地面积1519平方公里,土地总面积289 80万亩,2007年末耕地总面积53 46万亩,人均耕地0 42亩,人多地少。
   由于历史、地理、经济等多方面的原因,福清土地资源在长期的利用过程中,存在着各种问题,主要是:①土地利用率不高,未利用地占土地总面积25 69%(含其他农用地),森林覆盖率低。②耕地质量等级不高,全市中低产田占耕地总面积67%。机耕道和灌排系统等基础设施较为缺乏,防旱、防风、防涝等抵御自然灾害能力普遍脆弱。③山地丘陵利用方式单一,效益较低。④养地不当,土地生产能力下降,农户在农业用地特别是耕作业用地过程中用地与养地不协调,重用轻养,导致耕地退化。⑤非农建设占用耕地,土地供需矛盾突出。随着经济持续高速发展,投资项目大幅度增加,占用了大量的耕地。这些问题的存在,不仅制约了福清农业经济的发展,而且成为整个福清经济发展的不利因素。
   面对上述问题,从2000年开始,在国家和福建省有关部门的支持下,福清市开始了大规模的土地整理。统计至2008年底,全市在海口、江镜、港头、沙埔、新厝、江阴等镇累计开发整理土地119998亩,新增耕地52116亩,累计投入资金达66116万元,其中申请国家补助40593万元。使大片耕地达到“田成方、渠相连、路相通、林成网、旱能灌、涝能排”的标准,为现代大规模农业耕作和保证农业增产增收奠定了基础。
   福清市的土地整理带来了显著的成效。一是增加了耕地面积,缓解了用地矛盾,保障了经济发展。二是提高了耕地质量,加强了耕地保护。优先在成片基本农田保护区内开展土地整理,土地整理后新增耕地也及时划入保护区。经调查测算,整理一亩耕地可增产粮食50—100公斤左右,降低生产成本20%,提高经济效益20%以上。三是改善了生产和生态环境。通过土地整理建成形状规则的标准农田、交通便捷的道路网络、排灌及时的灌溉系统、可有力抵御灾害的防护工程,使农田生产和生态环境得到很大改善。四是促进了农村发展。土地整理促进了现代农业示范区的建设,为实施土地使用权流转和发展现代农业、实现农业结构调整奠定基础,加快了农村新村建设。
   根据福清市土地开发整理规划,到2010年全市土地开发整理项目总规模22万亩,可新增耕地8万亩。
   二、福清市在土地开发整理的同时,积极推进土地流转和土地规模经营
   福清市的土地开发整理本着“综合治理、综合开发、因地制宜、多种经营”的理念,坚持经济效益、社会效益和生态效益并重的原则,建成了一批项目规划合理、设施配套、旱涝保收,适应现代农业要求的土地开发整理示范片区。
   在此基础上,福清市主要采取以下五大举措积极推进土地流转和土地规模经营:
   一是加大投入,支持农村做好农田基本建设,为土地流转创造条件;二是搭建信息交流平台,为土地流转牵线搭桥;三是鼓励扶持三华股份、嘉叶公司等龙头企业,通过“龙头带基地、公司连农户、生产加销售”的经营模式,因地制宜发展现代农业;四是村级基层组织强化服务意识,积极引导农民流转土地,及时为流转双方调处、解决流转中出现的问题;五是贯彻《农村土地承包经营权流转管理办法》,依法流转土地,指导流转双方签订规范的合同。福清市农办还专门负责收集耕地供应信息,在网上发布,供农业企业和种植大户选择租赁。
   福清市目前以各种方式流转土地近10万亩,主要集中在经过土地整理后的地区,其中新厝、海口、江镜3个现代农业示范园区就流转3 2万亩,土地流转规模一直位居全省前列。目前共有35家企业先后落各园区,形成了无公害蔬菜、水产养殖、高产稻田、特色水果等一批农业产业基地,促进了农业增效和农民增收,实现了社会、企业、农民的三方共赢。
   如今,福清的这些土地开发整理示范片区,成为了农民增收、农业增效的“效益工程”新农村建设的“基础工程”,“科学发展观”在农村实践的“民心工程”。
   三、对福清市实践的相关理论思考
   我国农村改革发展已走过30多年的历程,农村土地承包经营的内外部环境发生了很大变化。需要从理论到实践进一步探索:千家万户的分散经营怎样提高劳动生产率和农业的比较效益?在家庭承包经营的基础上怎样实现农业现代化?
   总结福清市通过土地整理推动农村改革和农业现代化的实践,我们可以得出以下几个重要的启示。
   (一)土地整理是土地流转和规模经营的重要推动力
   土地承包经营权的流转,涉及到流出和流入双方,任何一方没有积极性都不能成交,也就是说必须具备一定的主客观条件才能推行。
   从流出方看。从上世纪90年代开始,福清大量农民到国内外各地打工、经商办企业,大量耕地被闲置。人口9 2万的江镜镇,就有4万多青壮年到外地打工,耕地成片被抛荒。许多农民有流转土地的愿望。
   但是,福清人多地少,人均耕地只有0 42亩,而且零星分散,如果在这种情况下搞土地流转和规模经营,成本高、纠纷多、难度大,成功的可能性很小。更谈不上吸引龙头企业,而没有资金、技术的流入,农业现代化只能是一句空话。
   经过土地整理后,情况则发生了根本的变化。成千上万亩标准化的农田,使土地集中规模经营成为可能,吸引了福清内外众多实力雄厚的龙头企业争相入驻;而对大量不愿或无力耕种土地的农户来说,通过土地承包经营权流转,一方面可以获得每亩每年500元左右的土地租金,另一方面可以从事多种经营。流出方和流入方,通过土地整理这一平台达成高度一致,使土地流转和规模经营从必要性、可能性变成了现实性。
   福清市依托土地整理,推动土地承包经营权流转和规模经营,深化农村土地管理制度改革,推动农业现代化的成功之路,对沿海经济发达而又人多地少的地区来说,具有普遍的借鉴意义。
   (二)土地适度规模经营要坚持从本地实际出发,因势利导
   土地流转要不要搞、怎么搞?土地适度规模经营是不是适合现阶段我国农村的实际、能不能大幅度提高农业生产力特别是农业比较效益?改革开放以来就一直争论不断,至今仍然是仁者见仁,智者见智。
   经过综合研究分析,笔者以为,推进土地流转和土地适度规模经营既要积极又要稳妥。
   1 所谓积极,就是要看到,总体上我国推动农业适度规模经营的时机已经逐步成熟。
   从必要性看。党的十七届三中全会再次强调:农村经济体制尚不完善、农业生产经营组织化程度低、农业发展方式依然粗放、农业基础设施和技术装备落后等问题依然是制约农村改革和发展的深层次矛盾。农村一家一户的小规模经营模式存在一定局限性;一是生产力水平低且难以提高,农业机械化难以展开,现代科技成果推广的成本高、收效小;二是农民组织化程度低、交易成本高、市场风险大。
   而通过土地流转来发展农业适度规模经营,可以大幅度提高农业劳动生产率和农业比较效益;可以在农户生产专业化的基础上,推动形成各种形式的现代农业组织体系,降低交易成本、提高农民市场竞争能力;最为重要的是,适度规模经营可以推进农民由传统走向现代,成为真正市场主体和现代化的主人。规模经营,不仅改变了农业的传统生产方式,也改变了农民的生活。
   从可能性看。党的第十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》在分析了国际国内的新形势后,对我国农村改革发展的历史方位作出了科学概括:我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻。经过改革开放三十年的经济快速发展,我们已经有条件来实现农村的“第二个飞跃”。因此,中央《决定》再次明确强调:要按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。
   更为重要的是,包括福清市在内的全国各地越来越多的实践表明,土地适度规模经营是实现农业现代化的重要途径之一。
   2 所谓稳妥,就是要坚持从本地实际出发,一切以时间、地点、条件为转移。
   土地流转受制于经济社会发展的总体水平。土地流转的速度和规模与经济发展水平呈正相关关系,城市化、工业化水平越高,土地流转的必要性和可能性越大。
   福清属沿海经济发达地区,2001年以来,县域经济基本竞争力就一直居全国百强县市前列,综合经济实力连续多年居全省10强县市前3位,工业化、城市化程度较高,2007年三次产业比例为13 7∶54 7∶31 6。农村中的绝大多数青壮年劳动力在从事二、三产业或出国打工,农民收入中2/3来自于非农产业。经济社会发展的整体水平让福清的土地流转具备了水到渠成的客观条件。
农业适度规模经营之所以在理论上争论不断、在实践中既有众多成功的范例也有一些沉重的教训,根本原因就在于由于我国农村各地的情况千差万别。土地承包经营权的流转和土地适度规模经营,涉及农民切身利益和国家粮食安全,关系社会的安定稳定,是一件政策性很强而又错综复杂的事情。
   因此,引导土地流转和发展土地适度规模经营,一是必须从各地的实际出发,因势利导,顺势而为。如果客观条件不具备,急于求成只能是拔苗助长;同样,土地流转的客观条件成熟了,不因势利导则会延缓农业现代化的进程。二是必须尊重农民的意愿;三是必须遵守有关的中央精神和国家的法律法规。具体采取什么形式,则没有统一的模式。
   (三)土地流转和发展适度规模经营必须正确认识和处理好几个关系
   一是土地承包经营权流转与坚持农村基本经营制度的关系。党的十七届三中全会再次强调:以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点农村基本经营制度,是党的农村政策的基石,必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。进行任何农村改革,都必须在保障农民承包经营权的前提下进行。
   二是土地承包经营权流转与发展现代农业的关系。一方面,要看到集约经营和规模经营是现代农业的重要特点,土地承包经营权流转是发展现代农业的客观要求和必然趋势,随着农村劳动力的转移和农业物质技术装备水平的提高,通过土地承包经营权流转可以扩大土地经营规模。另一方面,也要看到在我国发展规模经营是一个长期过程,且土地承包经营权流转不是实现规模经营的唯一途径,建设现代农业应着当着力推进家庭经营、统一经营“两个转变”,既家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变,统一经营向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变,不可一味追求土地集中的规模。
   三是土地承包经营权流转中政府与市场的关系。在农村承包土地流转中必须把握好政府与市场的作用边界,既要充分尊重市场的主导作用,又要积极发挥政府的引导作用。
   一方面,土承包经营权流转是生产要素合理配置的需要,本质上是一种市场行为,取决于需求、供给和价格等要素,因此,要建立健全土地承包经营权流转市场,充分发挥市场机制的基础性作用。尤其要尊重农民的意愿,坚持依法自愿有偿的原则,不得强迫或阻碍农民流转土地承包经营权。要搞清楚流转的主体是农民而不是干部,流转的机制是市场而不是政府。
   另一方面,政府是公共服务的提供者,也是市场的监管者。政府及有关部门要切实加强指导,做好农村土地承包经营权流转管理和服务工作,不断优化流转环境,主要包括提供有关法律政策宣传、流转信息、流转咨询、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等,确保土地承包经营权流转健康有序进行。

参考文献:
①《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(2008年10月12日党的第十七届三中全会通过)
②福清市国土资源局:《福清市土地开发整理工作汇报》

作者简介:王承国(1961~)男,福清市委党校高级讲师。邮编:350300

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