福州市社会保障的成绩与问题

http://www.fzskl.com  2011-06-27 10:25:33  来源:福州社科网  
 

*本课题为福州市发展与改革委员会“十二五”规划前期调研课题,由福州市发展与改革委员会、福州市社科院相关人员共同组成联合课题组完成。

 

[提要]“十一五”期间,福州市社会保障制度不断健全、政策法规进一步完善,民生主题越发突显,适应当前社会主义市场经济要求的新型社会保障体系基本建立。但目前的社会保障体系建设还不能满足当前经济社会快速发展的需要,政策法规有待进一步完善,运行管理机制有待进一步健全,资金投入不足、保障标准有待进一步提高。
[关键词]福州市社会保障成绩与问题
 
 
  十七大报告提出,要以社会保险、社会救助、社会福利为基础;以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点;以慈善事业、商业保险为补充,加快完善社会保障体系。进一步分析总结“十一五”期间福州社会保障体系的建设成就、存在的不足,对于实现十七大提出的社会保障体系建设任务目标,保障广大人民群众的基本权益和基本生活,实现福州经济社会发展,构建“和谐福州”具有重要的现实意义。
一、福州市“十一五”时期社会保障体系建设成效
   “十一五”期间,福州市社会保障制度不断健全、政策法规进一步完善,民生主题越发突显,适应当前社会主义市场经济要求的新型社会保障体系基本建立。
(一)政策法规不断完善,试点工作进一步突破
  “十一五”期间,在福州市委、市政府的高度重视下,福州市社会保障工作始终坚持以加强制度建设为突破点,不断完善相关政策法规,福州市社会保障事业逐步迈向制度化、规范化、法制化,适应当前社会主义市场经济要求的新型社会保障体系制度框架基本建立。
     1、 不断探索建立新制度。如社会保险方面,出台了《福州市城镇居民基本医疗保险试行办法》,基本上使全体城镇居民都能享受到基本医疗保险;社会救助方面,先后出台了《福州市农村困难家庭医疗救助试行办法》、《福州市城市医疗救助试行办法》等政策,对城乡医疗救助的对象、范围和标准、实施等都作了科学规定;社会福利方面,制定出台了《关于促进残疾人事业发展的实施意见》,对残疾人就业、生活救助等方面的优惠政策作了一系列的规定。
     2、 不断改进完善旧制度。社会保险方面,继续贯彻《关于福州市直及各城区机关事业单位工作人员养老保险有关问题的处理意见的通知》文件精神,进一步深化了机关事业单位人员养老保险改革;社会救助方面,出台了《福州市关于进一步加强农村五保供养工作的意见》,为农村五保供养工作取得新进展提供了政策指导;社会福利方面,下发《关于进一步做好老年优待证发放工作的通知》,进一步规范老年优待证办理工作。
  3、试点工作带动社保事业取得突破性进展。为了探索福州在新时期、新形势下的各类社保工作特点,积累经验,福州不断推动社会保障的试点工作,这些试点工作取得了明显成效,为在全市范围内推进各类社会保障奠定了坚实的基础。一是城镇居民基本医疗保险开始试点并全面启动。二是新型农村合作医疗制度全面推进。三是新型农村养老保险试点工作展开。
(二)资金投入不断加大,基础设施进一步完善
  稳定的资金投入是社会保障事业稳健发展的基础和保证。“十一五”期间,为应对国际金融危机的冲击,各级财政比较紧张的情况下,福州市各级财政仍然稳步加大了对社会保障资金的投入力度,加快社会保障基础设施建设的步伐。
  1、 不断加大各项社会保障事业的财政投入力度。社会保险方面,加大了对机关、企业单位离退休人员养老金的财政投入;社会救助方面,加大了对城乡低保的财政投入力度,城乡低保标准都有了一定的提高。“十一五”期间,全市共累计发放城市低保金18937 1万元,农村低保金36589万元;社会福利方面,不断加大对老年人福利事业的投入。2006年以来,市级财政每年都安排160万元的财政专款,用于高龄老人免费乘坐城区公交车承保人身意外伤害保险等。
     2、 不断加大各项社会保障事业的基础设施建设力度。一是不断完善基础设施硬件建设,兴建了各级养老福利机构和服务设施,“十一五”期间,全市共新建敬老院24所,改扩建20所等。二是不断完善电子网络服务平台软件建设。福州市在全省首家开通老年应急救助网及助老服务热线;在全省率先成立设区市的新农合管理中心等。
(三)保障覆盖面不断扩大,受益群众进一步增多
  “十一五”期间,福州市社会保障事业发展始终坚持切实关注民生、保障民生的主题,以确保发放,扩大覆盖为重点,积极推进社会保障的扩面工作,取得了显著成效,受益群众不断增多。
     1、 社会保险覆盖面不断扩展。一是不断扩大职工养老保险的覆盖面。全市养老保险参保职工人数从2005年底的51万迅速增加到2009年底88 33万人;不断延伸城镇居民医疗保险覆盖面,2009年9月福州市把在榕42所高校26 3万大学生全部纳入城镇居民基本医疗保险的范围;新型农村合作医疗保险的覆盖率有了明显提高,当前参合人数已达373 9万,参合率达到95 27%。
     2、 社会救助保障对象不断延伸。医疗救助对象不断增多,“十一五”期间,全市共审核批准城市医疗救助4159人,农村医疗救助12308人;城乡低保覆盖范围不断扩展,截止2009年12月,全市共有10454户、22446人纳入城市低保,共计52984户、101388人纳入农村低保。
     3、 社会福利受益人口不断增多。一是老年人福利受益人口不断增加。截止2009年底市区共发放老年优待证9万多张;二是残疾人福利受益面不断扩展。当前福州市393094残疾人中,有66369人通过政府扶助实现了就业。
(四)保障标准不断提高,群众生活得到进一步确保
  “十一五”期间,福州市社会保障工作坚持把民生作为根本出发点,及时根据经济社会快速发展的形势,不断提高社会保障水平,让群众实实在在分享到了社会进步和经济发展的成果,稳定了社会、促进了和谐。
  1、基本养老标准逐年提升。“十一五”期间,企业退休人员基本养老金连续五年得到了较大幅度提高,目前全市企业退休人员人均月养老金达1188 05元。
  2、基本医疗保障水平不断提高。不断提高城镇居民医疗保险保障水平,2010年福州市大学生及城镇居民中未成年人基本医疗保险,财政补助标准从每人每年80元提高到每人每年120元;不断提高新型农村合作医疗保险保障水平,从2006年的最低每人每年50元(政府补助40元,个人10元),提高到目前的每人每年150元(政府补助120元,个人30元)。
  3、最低生活保障标准不断上升。城乡低保标准不断提高,城区低保标准从2005年底的多人户月人均225元、单人户月人均245元分别提高到目前的260元、280元。城区农村低保标准从2005年底的多人户月人均150元、单人户月人均170元分别提高到目前的190元、210元。大幅提高了农村五保供养标准,目前全市城区农村五保标准由原来的210元提高到了每月300—350元,县(市)农村五保标准由原来的100—200元提高到了200—300元。
(五)城乡统筹发展不断加速,公平得到进一步提升
  “十一五”期间,市委、市政府高度重视福州市社会保障工作尽快实现城乡统筹发展问题,将其作为建设社会主义新农村,推动城乡一体化战略的重要环节,针对广大农村地区社会保障体系存在较多空白,是目前福州市社会保障体系建设中薄弱环节的现状,重点推进了农村社会保障体系的建设。当前城乡低保一体化取得了突破性的进展,2008年,马尾区在全省率先实施城乡低保标准的一体化;全面实施农村义务教育阶段贫困家庭学生“两免一补”政策,并对高中阶段贫困家庭学生实行学费减免政策。
二、“十一五”时期福州市社会保障体系建设存在的主要问题
   “十一五”时期福州市社会保障工作取得了显著成效,但随着经济社会的发展,人们生活水平的不断上升,社会基本保障需求的内容和形式也在不断发生改变,目前的社会保障体系建设还不能满足当前经济社会快速发展的需要,与当前所提出的“低水平、广覆盖”的奋斗目标还有一定的差距,离全面建设小康社会的要求之间存在的差距更大。具体而言,当前社会保障体系建设存在的问题主要体现在以下几个方面:
(一)政策法规有待进一步完善
   “十一五”期间,尽管福州市社会保障制度、政策建设取得了较大进展,但在某些领域还存在着制度空白,同时某些制度、政策也存在着一些漏洞和不合理的现象。
  1、特定领域、人群的社保制度亟待建立。“十一五”期间,福州市已基本建立起覆盖大部分群体、领域的制度体系,保证了大多数城乡居民在大多数领域里能享受最基本的保障,但受制于财力和对问题的重视不够等因素,我们对某些需要保障的领域和群体还没有建立起应有的保障。如福州市城镇居民的养老保险体系尚未建立,福州市部分困难群众、特别是处于低保边缘的贫困人群的最低生活水平得不到保障。
   2、已有的政策法规有待健全。“十一五”期间,福州市已基本建立起相对健全的社会保障制度体系,保证了福州市社保各项工作的顺利展开,但由于经济社会的快速发展,当前的社会保障制度体系在应对经济社会快速发展过程中出现的新情况、新问题时,还存在一些不完善的地方。首先,统筹层次过低,影响群众参保积极性和制度的落实。其次,缴费比例偏高,降低制度吸引力。仅以城镇职工养老保险制度设计为例,企业(18%)和个人(8%)的缴费比例都较高,两者相加达到了26%,大幅高于国际上10%的平均水平。三是参保政策不完善,影响部分参保人群社保待遇的实现。如部分高龄参保人员退休后达不到15年缴费年限的,政策规定不能补交,从而无法享受到基本养老保险的待遇。
   3、部分政策法规尚需完善。“十一五”期间,为保证了社会保障工作的顺利开展,福州市制定了不少的社会保障政策和规定,这些政策和规定为社保工作提供了法律依据,但也还在一定程度上存在着一些漏洞,以致被部分人钻了政策的空子。仅以生育保险为例,生育保险参保政策的门槛过低,按目前的政策只要参保就可以享受,一些企业往往利用政策空子,只在员工分娩前一两个月为她们参保,给国家和社保事业带来了损失,也严重影响了社保事业的可持续性发展。
(二)运行管理机制有待进一步健全
   1、社会保障管理部门分割、政出多头。“十一五”期间,福州市社会保障管理机构部门分割、政出多头的现象依然存在。目前的社会保障体系基本上可分为城镇社会保障体系、农村社会保障体系两个相互独立的系统,它们有着各自不同的管理部门,且在各自保障政策规定上有着较大的差别。甚至在同一个子系统内也存在多头管理的现象,如目前城镇企业职工的社会保险由市劳动和社会保障局负责,机关事业单位人员的社会保障由机关社保处负责。部门分割、政出多头的现状既造成救助资源分散,也因部门职责划分不清,往往造成部门扯皮、推诿等现象。
   2、社会保障工作运行监管不到位。首先是资金监管不到位。一方面某些地方特别是县(市)区一级基金管理部门在基金管理上还存在一些违规的现象。如现在县(市)区一级基金管理部门把属于他们这级统筹的保险基金存放在信用社等其它非国有金融机构。另一方面,目前参与社保基金管理的部门有多个,各部门对基金管理衔接不畅,对基金的管理不够专业,对基金使用的监管也不到位。导致当前社保基金有多少、用了多少,还剩多少、差多少等最基本的数据,都成了一笔谁也说不清楚的“糊涂账”。其次是机构监管不到位。以医疗保险为例,由于当前的医保制度对医疗机构和药品提供者的约束和监督不够,不断出现“大处方”、药品纳入医保范围后大幅提高价格水平等现象,参加医保后可报销部分带来的实惠并不能抵消医疗费用的实际增长,导致医疗保险的实际保障效果并不明显。
   3、社会保障基层管理队伍建设滞后。“十一五”期间,随着福州市社会保障事业的全面推进,社会保障管理机构和队伍建设的滞后与进一步发展保障事业的矛盾日益突显。从目前社会保险管理机构和队伍建设的情况看,社会保险经办机构人员编制短缺,尤其是县(市)一级社会保险经办机构人员短缺较为严重。以新型农村合作医疗制度为例,新农合服务对象人数众多,市、县两级新农合经办机构编内人员人均管理参合农民4 41万人,经办机构人员配备严重不足。
(三)资金投入不足,保障标准有待进一步提高
   1、资金来源结构单一,总体投入不足。从资金来源主渠道看,目前政府用于社会保障的财政支出比例过低,并没有建立起同经济增长水平相适应的财政投入的正常增长机制;一些企业由于缴费比率过高,政策约束力不强等原因,时常规避社保义务;职工受限于政策不完善和自身参保意识弱,参保积极性有待提高。从补充渠道看,目前社保基金运营、投资方式、运营手段都比较单一,在一定程度上影响了基金的保值、增值。也正是由于资金的来源结构单一,保值、增值困难,导致福州市社保资金总体上投入不足。如福州市农村享有的社会保障项目单一,普遍缺少乡镇综合性、多功能的老年服务中心等。
   2、保障标准落后经济社会发展,保障水平偏低。“十一五”期间,由于社会保障资金投入的不足,福州市社会保障标准跟不上经济社会发展的需要,保障水平偏低。主要体现在:
   1)保障标准落后于经济社会发展。现有的保障标准已跟不上经济社会发展的需要。以城乡最低生活保障标准为例,当前的城乡低保标准的确立更多考虑的是维持基本生存的需要,而没有或较少考虑教育、通讯、交通、技能培训等关系到个人发展方面的需求。甚至对于高龄、残疾、重病、未成年人等,在满足基本生存方面尚且不足。2009年福州市的城市低保标准提高到了单人户每月280元,多人户每人每月260元,与2005年相比,“十一五”期间,城市低保的标准提高了35元,增长了15 56%。而同期城镇职工的年平均工资从2005年到2009年增长了69 27%。
   2)保障水平落后于全省、全国。“十一五”期间,福州市社会保障水平落后于全省、全国的平均水平。以城镇离退休职工养老金为例,“十一五”期间,2010年福州市城镇离退休职工月均养老金为1188 05元,不但低于全省(1232)、全国(1335)的平均水平,甚至低于一些经济发展水平相对福州市滞后的内地、西部兄弟省市,如新疆目前的平均水平为1368元,甘肃1393元、江西1403元、湖北1200元、安徽合肥市也在1214 72元。
   3)保障力度不升反降。以经济适用房住房保障标准为例,早在1998年,福州市政府出台的《福州市经济适用房建设管理暂行办法》对经济适用房申购人的家庭年收入资格限定为4万元以下,2007年调整为2 7万元,2008年为3 1万元,2009年是3 5万元以下。而同期福州市平均工资从1998年的8772元,逐步上升到2005年的18314元、2009年的31000元,2009年平均工资为98年的3 5倍、2005年的1 7倍。首先,考虑到几年来的工资水平及价格上涨等因素,经济适用房标准若维持在1998-2006年的“年收入4万元”水平,其保障面、保障水平已属暗降;而福州市“十一五”期间,经济适用房保障标准不但没有随着工资、物价上涨而上升,甚至没办法保持其原有的水平,反而呈现出不断下降的趋势,导致住房保障面不断缩小,住房夹心层不断增加。其次,近几年经济适用房价格的上涨,属于金字塔最底端的家庭即使获得了经济适用房的购买资格,也往往无力购买,经济适用房保障对象出现偏差。随着经济社会发展、人民生活水平逐年提高,经济适用房保障力度不升反降。
  
课题组成员:张兰英林新朱剑修
陈榆榆张宗柯刘艳飞
执笔:刘艳飞

 

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