福州社会养老服务体系建设研究

http://www.fzskl.com  2012-02-08 11:46:39  来源:福州社科网  

 

 

 

[提要]在人口老龄化日益加剧的今天,加快养老服务事业发展,推进社会养老服务体系建设,满足人民群众“老有所养”基本需求,不仅是党和政府高度重视、社会广泛关注的大事,也是扩大内需、改善民生的重要途径。福州在积极应对人口老龄化的举措中,要把社会养老服务事业摆在更加突出的位置,着力构建与经济社会发展水平相符合、与人口老龄化进程相适应,居家、社区、机构养老相结合,政府主导,部门协作,社会参与,公众互助的社会养老服务体系。

[关键词]社会养老服务体系

 

 

一、福州人口老龄化形势严峻

1、基数大、增长快。据福州市公安局户籍统计,截至2010年底,福州60周岁及以上老年人口已达到91.19万,占人口总数的14.23%,高于全国13.26%的水平。且老年人口增长快,以年均3.81%(全国为3%)的速度快速增长,是同期人口增速的3倍多。1994年福州步入老年社会时,仅用了25年的时间,就完成了发达国家几十年甚至上百年才达到的人口年龄结构的转变。

2、高龄化趋势明显。福州人口预期寿命延长,全市预期寿命由1949年的51岁提高到2008年的76.8岁,提高了25.8岁,年均提高0.43岁。全市80岁以上的高龄老人由2000年的7.14万人增加到2010年的16.08万,年平均增长速度达到8.46%,快于60岁及以上老年人口的增长速度,远高于我国平均5%、世界平均3%和发达国家平均2%的水平。

3、家庭小型化和空巢化与老龄化相伴而生。随着计划生育政策的实施以及经济社会的转型,家庭结构日趋小型化,“四二一”家庭结构日益普遍,空巢家庭不断增多。由此带来传统家庭养老服务功能的不断弱化。四是赡养系数大。2010年底,福州65岁以上老年赡养系数为13.69%(全国为11.6%),即每1000个劳动年龄人口赡养13765周岁以上的老年人。人口老龄化不但导致赡养系数提高,加重了政府、企业、家庭的负担,也给社会养老服务供给和经济社会发展带来沉重压力与巨大挑战。因此,加快发展社会养老服务事业,推进社会养老服务体系建设,有效应对人口老龄化问题,不仅是党和政府关心、社会广泛关注、群众迫切期待解决的重大民生问题,也是福州一项重大而紧迫的任务。

二、目前福州社会养老服务体系建设面临的制约因素及实际问题

目前我市社会养老服务体系机本框架已初步确立,社会养老服务内容不断丰富,社会养老服务体系的规范化建设不断加强,但同时也面临着不少制约因素及实际问题

1、民营养老机构发展受权益保障难、资金筹措难、场地选择难等困难制约。一是权益保障难。民营养老机构都属于民办非企业单位,没有对应发展的系列法律法规,对民间资本的进入和管理造成障碍。按照民办非企业单位管理规定,举办者对民营养老机构并没有所有权,只对其初始投入资金享有被严格限制的权利,即丧失了资本自由流转的权利、使用权以及剩余索取权,有的只享受一定的监督权。社会力量投资养老业的积极性不高,与其他省市形成很大的反差。二是资金筹措难。目前养老行业还是个薄利市场。公办养老机构是政府直接创办,土地、资金、人员、工资、业务指导均有保障,而民营都要自身应对,建房或租房就需付出大量资金,还要在员工培训、生活管理、医疗保健、日常开支等付出更大费用,利润空间非常小。从2008年福州市统计局对14家民办养老机构调查情况来看,1家盈利,4家保本,9家存在不同程度亏损。如福州市金秋老人院于2000年底开办,直到2004年才实现收支平衡。目前,福州市民办养老服务机构基本上没有得到金融机构贷款。他们的投资除了自有资金外,主要是靠民间借贷。民间借贷规模较小,且利率较高,给民办养老服务机构造成了较大的债务负担。由于经营养老院经济效益不高,难以对社会资本产生投资吸引力。三是选址方难政府批地难度大,资金投入大,使自建养老院难;居民普遍认为,居民区老人院进驻,来往探视多,小区安全难保,更重要的是“老人总有走的一天”带来不吉利,造成居民区内租房难;许多新楼盘开发商认为老人形象不好,老人院进驻花园小区会影响售房,不愿意把房子卖给老人院,致使买房难。

2、养老服务內容单一、场地受限、机构缺乏,老年人入住率较低。一是社区养老服务内容单一。由于居家养老服务处于起步发展阶段,尽管养老服务设计了较多的服务内容和项目,但实际上社区支撑多样化服务项目十分有限,服务项目还较少,服务面窄,老年人受益面还不够宽。二是场所、设施的改善难以“量身定做”。由于历史上小区规划的原因,场地普遍存在不足,并且呈现出小区越早、老年人越多、场地更不足的特点。导致服务项目拓展、服务设施提供受限,使养老服务机构场地、服务设施难以满足广大老年人的服务需求。三是养老机构数量偏少。截止2010年底,福州各类养老机构床位数仅占60岁以上老年人口的7.4%,低于全省10.8%、全国15.9%的水平。养老机构不但数量偏少、规模较小,且相当一部分养老机构条件简陋,功能不全,经营理念保守,服务质量不高,导致老年人入住率较低。

3、社会养老服务资源整合乏力。目前,可以利用开展为老服务的社会资源分布在政府多个职能部门,不同部门管理或占有的资源往往难以在不同部门、不同系统之间互换共享。尽管一些社区目前在整合社会养老服务资源上已经尝试性地做了一些工作,如利用社区公共医疗机构开展老年人医疗保健康复咨询工作,动员当地一些企事业单位和民间组织开展为老服务等,但这些整合工作基本上建立在提供服务者的认识上,整合力度和范围都很小,尚没有从制度措施上给予明确和规定。此外,如何更好地整合志愿者资源,发挥其作用,也缺乏实质性的激励机制和措施。

4、养老服务人员专业化程度不高、缺口大。目前,在社区按13比例配备养老护理员,基本上是“4050”大龄下岗失业人员以及农村进城务工人员,这些人员知识水平低,专业化程度普遍低,待遇和社会地位低,从业数量不足,敬业精神不强,队伍稳定性差,养老服务远跟不上老年人的强烈需求。

5、有效的评估制度、监管机制缺位。一是养老服务需求缺乏有效评估。老年人由于年龄段、文化和工作经历、经济状况、身体状况和家庭状况等方面的不同,有不同的服务需求。针对多层次的养老服务需求,目前福州还没有进行有效调查评估,缺乏准确的数据,致使无法作出准确的服务规划,如养老机构网点的布局建设、养老护理人员的配置和培训、养老设施的建设等。二是服务标准和管理制度缺乏统一。包括经费投入、人员配备、服务内容和专业化、职业化要求,以及义工和志愿者的参与、社会工作的介入等方面,都没有建立统一的标准和明确的要求,以致无法进行评估和监督,也就难以提高老年人的生活质量。

三、加快推进福州社会养老服务体系建设的对策建议

    当前,福州社会养老服务体系建设应按照“政府主导,多方参与”的原则,逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑,政府主导、部门协同、社会参与,与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系。

1、坚持发挥政府的主导作用,力争做到评估监管、组织领导、规划制定、部门配合、资金保障、优惠政策“六到位”

    评估监管到位。一是建立社会养老服务需求评估体系。为准确把握老年人的养老服务需求,为制定规划、出台政策、配置资源等提供依据。建议由相关部门牵头,参照国内外已有的评估体系,结合福州市情,提出实施方案,对全市60周岁及以上老年人的经济状况、生活自理能力、认知能力、情绪行为、视听能力、精神需求、社会生活环境、重大疾病等情况进行科学调查评估,客观反映老年人养老服务需求,并在评估的基础上,开发软件,建立养老服务需求数据库,全市联网,实现资源共享。二是建立养老机构老年人登记制度。对入住机构的老年人进行包括个人信息、身体状况、需要护理的等级、收费情况等进行登记。建立一个联网的数据库,由政府部门监管。同时,入住老人可以对所在的养老机构进行评价,评价结果可以向社会发布。这样的数据库既可以规范服务,又加强了政府的监管,还能促进民营养老机构提高服务质量。目前公立的养老机构有政府的支持、资助,收费也相对低廉,经常一床难求。而民营养老机构的经营成本高、收费高、服务良莠不齐。有了这样的数据库,政府在鼓励扶持的时候就可以有针对性,根据各个机构收纳的老人数量、护理等级等对其进行资助,而不以公立、私立为分水岭。促进民间资本对养老事业的参与积极性的提高。

    组织领导到位。建议各级政府应把加快养老服务业的发展作为关注民生、保障民生、改善民生的一件大事列入重要议事日程,纳入政府民生工程。建立健全养老服务体系建设的管理体制和运行机制,尤其是要积极探索改善老龄主管部门人员过少,力量有限的状况,充分发挥其“牵头”的职能作用。从各地经验看,政府的推动和引导,必须作为这项工程的初始动力,并贯穿于发动、规划、组织等各个环节和过程。政府要从宏观规划、组织实施管理到舆论宣传、政策制定和资金投入上给予大力支持。

    规划制定到位。根据养老服务需求评估情况,发改委等部门应把养老需求作为经济社会平衡发展进行规划;规划、国土部门要根据不同的养老需求,同规划医院、学校、幼儿园一样为各种养老需求合理布局配套规划,把机构养老、日间照料中心等养老设施纳入城市和社区建设规划;在今后建设的公共租赁住房中划出一定比例的房源,用作老年公寓;财政部门应根据不同的养老公共服务基建和服务费列入财政预算,建立养老公共财政投入的稳定增长机制。在实施规划中,建立督促指导和评估工作制度和工作激励机制,按照“建设一批、立项一批、储备一批”的原则,优化项目布局,满足可持续发展的要求。

    部门配合到位。社会养老服务工作涉及民政、老龄、宣传、财政、卫生、司法、人力资源社会保障、文化、教育、体育等多个政府部门,不仅需要政府各部门发挥各自的职能作用,更要注重相互间的密切配合,实现政府服务的整体效应,着力形成“党政主导、民政牵头、部门配合、社会参与”的工作格局。

    资金保障到位。为满足老年人的养老服务需求,依据上级相关政策导向,应积极探索建立和形成多元化的资金保障长效机制。一是建议设立市及县(市)区财政按户籍老年人口每人每年35元标准安排老龄事业发展专项引导资金。二是完善政府供养制度。对于城市“三无”、农村“五保”老人,建议采取集中供养或分散供养的方式,保障其基本生活不低于当地居民平均生活水平,并建立自然增长机制。三是建立高龄补贴制度。探索逐步将本地区80周岁以上老年人纳入高龄补贴保障范围,提高发放的层级,按月向符合条件的老年人计发高龄补贴。四是建立养老服务补贴制度。对于低收入的高龄、独居、失能等养老困难老年人,经过评估,采取政府补贴的形式,为他们入住养老机构或者接受社区、居家养老服务提供支持。五是建立民办公助制度。对于非营利性的民办养老机构、居家养老服务设施或组织,既可在建设期按照建设规模、投资总额、土地租期等指标,一次性或者分期给予建设补贴,也可在运营期,按照床位数、收养人数、入住率等指标,给予一定的运营补贴。六是改进福彩公益金和体彩基金资助办法。今后,建议福彩公益金和体彩基金要重点用于社会养老服务体系建设,通过奖补等办法,加大对城乡基层老龄事业项目的投入支持。

  优惠政策到位。为引导和促进社会力量积极参与养老服务业,应加强政府有关部门的沟通协调,落实国家现有优惠扶持政策。一是落实社会融资政策。加大金融对养老服务的支持力度,增加养老服务企业项目信贷投入,适当放宽贷款条件,尽量降低担保条件,并提供优惠利率。对于规模大、前景好、市场急需的养老服务项目,给予必要的贷款贴息补助。二是落实税费优惠政策。对养老机构提供的养老服务免征营业税。对非营利性养老机构的收入免征企业所得税;社会力量投资兴办的福利性、非营利性的养老机构自用房产、土地,暂免征收房产税、城镇土地使用税。个人通过非营利性社会团体和政府部门向福利性、非营利性养老机构的捐赠,在缴纳个人所得税前准予全额扣除。企业、事业单位、社会团体等社会力量对养老机构等公益事业进行捐赠的,企业在年度利润总额12%的部分准予在所得税前扣除。各类养老机构实现与居民用电、用水、用气同价。三是落实土地供应政策。养老机构按照法律、法规规定应当采用划拨方式供地的,划拨供地。按照法律、法规规定应当采用有偿方式供地的,在地价上适当给予优惠。属于出让土地的,土地出让金收取标准应适当降低。四是落实医疗服务政策。鼓励在养老机构内设置医院、门诊等医疗机构。养老机构内设医疗机构审查合格后,要纳入城镇职工(居民)基本医疗保险和新型农村合作医疗定点范围。养老机构收养人员中的参保人员,在定点的养老机构所设医疗机构就医所发生的医疗费用,按照医疗保险的规定支付。

2、推进居家养老服务,完善社区为老服务

  深入拓展居家养老服务。一是构建完善的城乡社区养老服务网络。积极探索新建、改扩建一批社区居家养老服务中心(站),力争实现城市每个社区建立一个居家养老服务中心(站);农村社区依托乡镇敬老院、老年公寓、老年活动中心(室)等为老服务设施和场所,完善服务功能,力争每个乡镇拥有一处居家养老服务场所,有条件的建制村开展以村民互助为主要内容的居家养老服务。二是扶持物业公司开展居家养老服务。物业在开展为老服务具有自身多方面的优势:物业管理绝大多数小区,掌握着业主的家庭信息,有利于开展服务;物业企业拥有会所、场地及设施管理的主导权,可充分整合这些资源为老年人提供多种服务;物业企业24小时不离小区,能及时解决老人生活照料和紧急求助问题;物业企业长期服务于业主,能够得到业主信任,可以提供多种上门服务。为此,建议可利用物业服务占社区服务主导地位的优势,扶持物业开展居家养老服务,由民政局牵头并会同有关部门研究在新建住宅小区中同步规划、同步建设老龄服务中心。三是借鉴上海虹口区“政府购买民间服务”经验,建立民办居家养老服务指导中心。一方面通过政府强有力的政策指导,建立一套居家养老的质量监管、评估、职业培训、经费补贴等体系,不断规范居家养老服务工作;另一方面,强调发挥民间组织的作用,将一些事务性的工作交有关民间组织办理,以缓解政府人手紧张、事务繁多的压力,也使民间组织发展有了实在的内容。

  提升社区养老服务。一是加快建立社区“一站式”为老综合服务平台,形成居家养老“10分钟”服务圈。积极引导社会各类服务单位为老年人提供便利服务。引导和支持各地因地制宜、因需制宜地创办社区日间照料、配餐服务网点,拓展和深化服务内容和项目,推进服务的多样化、标准化、人性化。二是建议加大资金扶持力度,力争全市普遍建立社区为老应急服务网和服务热线,扩大应急呼叫救助“一拨通”服务覆盖面,加快推进助餐、助浴、助洁、助行、助医、助急等“六助”社区居家养老服务项目向标准化发展。三是探索提供社区健康医疗支持。完善社区医疗机构,每年为老年人免费进行体检,建立老年人个人身体状况和心理健康档案;建立家庭医生制度,对身患疾病、缺乏自理能力的“空巢”老人设置家庭病床、送医送药,提供无偿或低偿医护服务,为老年人提供定期体检、医疗咨询等多种形式的上门服务;实行对困难“空巢”老年人减免医疗费用优惠政策。通过“完善社区医疗机构,建立家庭医生制度”,防范老年人因行动不便或怕麻烦,自己凭经验吃药,耽误病情的情况发生。设立专业的老年人心理咨询场所和服务热线,普及老年人心理知识,及时排除老年人的心理压力。四是通过政府政策扶持和资金支持,以整合、置换或转变用途等方式,把闲置的学校、厂房、商店等公共设施资源改造用于养老服务,提高社区服务资源的综合利用。

3、大力推进以民办为重点的养老机构建设,满足老年人集中照料需

  求以需求为导向,突出民办,科学规划,推进养老机构建设。一是重点推进民办养老机构发展。尽管养老机构只是社会养老服务体系的支撑或补充,但其是养老服务体系建设中需要投入资金最大部分。如由政府投资建设的建筑面积1100平方米、设置床位仅有28张的老院,前些年就要投入资金几百万元。如果政府继续扩大公办养老机构数量和规模,财政是无力支撑的。加快发展民办养老机构,可大大减轻政府的经济和人力负担。因此,建议应认真落实国家现有的优惠政策,在土地优待、建筑优待、服务补贴等方面深入调查研究,尽快制定出台发展民办养老机构的专项优惠政策措施,保障民办养老机构健康发展和规范运行。二是加强供养型和护养型养老机构建设。公办养老机构建设的重点应以收养“三无”、“五保”、低收入和失能老年人为主的供养型和护养型养老机构。力争每年建成一批县(市)区社会福利中心、农村敬老院。三是打造示范性养老机构。“十二五”期间,在城乡发展中注意统一规划设置老年人服务机构。在几个相邻近的小区、农村村庄之间,每个县(市)区要重点建设一所集生活照料、医疗康复、教育培训、文体娱乐等多种功能于一体,能够辐射周边地区,具有示范作用的综合性养老福利性养老机构,开展老年人最关心、最需要、最直接的公益性和福利性养老服务项目,培育发展一批有资质、有品牌、有规模的社会公益性养老服务组织。继续深化社会养老服务示范,扩大“爱心护理工程”的实施,着力改善服务设施,优化服务环境,提高服务质量。四是深化公办养老机构改革。积极探索推进公办养老机构现代管理方式,积极推进法人治理、经营者聘任、员工聘用、服务功能承包或公建民营,培育发展专业化的养老服务经营管理机构,增强公办养老机构自身发展的生机和活力。按照国家对推进事业单位改革的总体指导思想,深化改革,理顺公办养老机构管理体制和运行机制,建立责任制和绩效评价制度,提高公共服务质量和效率。公办机构在完成政府供养对象任务的前提下,充分发挥在服务理念、设施设备、人才队伍上的优势,面向社会老人开放,参与社区居家养老服务,弥补社会养老资源的不足。

4、加强规范化建设,努力提高社会养老服务水平

  加强标准化建设。一是完善法规和规章。要研究制定养老机构的管理办法,理顺管理体制,按照2006年国办转发的《关于加快发展养老服务业的意见》要求,建立公开、平等规范的准入、监管、退出机制,配套完善相关制度措施,将各类养老机构纳入监管范围。研究制定养老服务的法规、规章和规范性文件,为养老服务事业发展提供制度保证。二是制定和完善养老服务质量、服务资质、服务规范、服务设施、服务安全卫生、服务环境监测、服务产品等标准。三是加快信息化建设。依托现代技术手段,建立统一的养老服务信息系统,探索建立“没有围墙的敬老院”。

  加强养老服务队伍建设。一是在继续依托福州市护理学会和福州市中医院开展培训的同时,大力扶持有关院校开设涉老服务专业,引导和鼓励相关专业毕业生从事老年服务,不断提高养老服务队伍的专业化水平。二是把建设养老服务队伍与促进社会就业结合起来,将养老服务技能培训纳入城乡就业再就业培训体系,享受相关优惠政策。逐步提高养老服务人员工资水平,落实社会保障待遇,促进养老服务队伍稳定。三是组织实施国家人力资源和社会保障部《养老护理员国家职业标准(试行)》,推进养老服务职业技能资格鉴定和专业职称评定等工作,实行持证上岗,并落实养老机构内养老护理员与失能老人的比例不得低于13,与自理老人的比例不得低于110的要求。

5、先行先试,推动养老服务事业不断创新发展

  积极发展老年服务产业园区。当前,国内一些城市已重视老年产业园区建设。如重庆市在老年产业规划中,提出以老年消费习惯为基础,建立老年旅游、老年文化城、老年用品研发、生产等板块,打造13亿广阳老年产业园基地。大连“乐百年·幸福村”养老产业园区的参照了国外养老模式、结合国内养老需求趋势设计建造,适合不同层次老人养老需求。国务院参事魏津生也曾对福建提出了“先行先试,发展海西老龄产业园区”的建议。福州作为海西省会中心城市,应在先行先试中抓住机遇,在民生优先中实现老有所养,发挥地缘优势,加强研究,发展老年服务产业园区。一是建设政府主导型的市场产业园区。制定发展老年产业园区战略规划,制订相关的法规、标准和优惠扶持政策,提供相应的基础设施和公共服务平台。二是利用地理资源优势,打造“最宜养”老年产业。充分发挥福州得天独厚“最宜居”城市的天然宜养环境优势和温泉度假资源、旅游资源、生态资源优势以及作为海西省会中心城市辐射功能的综合优势,大力发展养老服务产业,开发老年优质服务项目。努力打造出不仅惠及本地居民养老,也能吸引众多异地老人休闲养生的全国一流、引领海西的“最宜养”老年产业园区。三是发挥对台优势,拓展养老服务。以两岸医药卫生合作协议签订为契机,可吸纳台湾知名专业老年医护机构与国内三甲以上医院合作开办分院,提供集疾病诊疗、康复护理、营养保健、心理咨询为一体的老年服务;建设集老年食品、日用品、特需用品、保健品、老年医药、进口老年商品、老年服务设备设施为一体的台湾老年商品城;借鉴台湾经验,建立老龄专家顾问公司,集中、利用园区各方面专家的优势,为全社会老年人提供咨询服务。

  创新发展,建立现代老年产业体系。鼓励和支持企业根据老年人生理特点、精神文化和营养需求,开发、生产和经营老年产品。发展老年旅游、老年服装、老年教育和老年文化市场,丰富老年人的文化娱乐生活。积极引导企业开发老年食品、保健康复、老年照护、老年住宅、老年社区等服务市场。积极支持老年康复辅具、护理用品、自助设备等老年用品科技创新和研发。鼓励中介机构参与老年产业发展,提供评估、咨询和第三方认证等服务。

 

 

作者简介:贾绍溪(1963~),福州市人民政府发展研究中心社会处处长。邮编:350001

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