发挥人民检察院的监督功能充实民事诉讼程序

http://www.fzskl.com  2012-08-27 11:49:04  来源:福州社科网  

 

 


  [提要]民事检察监督是为了维护法律公正和社会稳定的一项重要制度,是实现诉讼法治化的重要环节,也是保证民事诉讼程序的正确性、保障当事人利益的重要环节。本文结合福州民事检察监督情况,以我国民事诉讼检察监督权运作存在的问题为着眼点,对监督范围、方式等方面的进一步完善提出建议。
  [关键词]人民检察院  民事检察监督  民事诉讼


    民事检察监督是法律监督的一种,是我国检察制度的重要内容,也是民事诉讼法律制度的重要组成部分,指检察机关依照法定程序,对人民法院的民事诉讼活动,以及对当事人实施的侵犯国家利益和社会公共利益的民事行为依法进行法律监督的民事诉讼法律制度。民事检察监督制度的存在是构建法治社会法律制度的必然选择。
  一、福州市民事检察监督概况
  福州市检察机关采用抗诉、民事检察建议、民事检察意见等方式开展民事检察监督工作,取得一定成效。2010年,福州市检察机关对认为确有错误的民事、行政裁判,提出或提请抗诉18件,法院已审结的11件中改判5件、调解结案3件;提出再审检察建议24件,法院已采纳建议并启动再审程序19件;对民事审判和行政诉讼中存在的问题,提出书面纠正意见57件;通过发出检察建议、加强协调督促等方式监督民事执行案件16件,开展督促起诉和支持起诉13件。①
  福州市民事检察监督的制度建设也有较大发展。2009年6月17日福州市第十三届人大常委会第十九次会议通过的《福州市人民代表大会常务委员会关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》强调人民检察院要“全面加强对刑事、民事和行政诉讼活动的法律监督,特别是对民事裁判、执行工作的法律监督”;人民法院“应当及时审理人民检察院提出的刑事抗诉和民事、行政抗诉案件,原判决、裁定确有错误的,要坚决纠正。对人民检察院建议再审的,要认真审查,符合再审条件的,应当依法再审;决定不再审的,应当及时通知人民检察院”;并要求法院和人民检察院“要加强沟通协调”,“逐步完善对民事裁判、执行和行政诉讼活动的法律监督的具体措施,落实和规范检察长列席同级人民法院审判委员会会议制度”。闽侯、闽清、罗源、连江等检察院积极会同法院出台加强民事行政诉讼监督工作的规范性文件,细化民事检察监督制度。例如,2009年末,闽侯县检察院和闽侯县法院共同制定《关于民事行政审判和执行与检察监督配合的工作意见》;2010年连江县检察院和法院联合出台《关于民事行政审判检察监督若干意见》。此外,闽侯、永泰等检察院还探索开展民事执行监督工作,通过加强沟通协调或发出检察建议等形式,促进一些民事案件执行到位。
  通过多年努力,福州市民事检察监督工作有了一定的发展,但仍然存在不足。下表是2006年至2010年五年间福州市检察机关运用抗诉、提出再审检察建议两种监督方式对民事、行政诉讼活动进行监督的情况表。从下表数据可以看出:对于检察机关的抗诉案件法院部分予以纠正,五年来以再审改变原裁判的比率不高,为41 7%,抗诉质量有待提高;福州市检察机关认为民事、行政裁判确有错误提出或提起抗诉的案件数呈下降趋势,再审检察建议数量总体呈上升趋势,但总量仍不是很多。
  2006-2010年,福州市检察机关民事和行政诉讼监督情况表(单位:件)
年份
事项2006年2007年2008年2009年2010年提出或提请抗诉4953373018法院以再审改变原裁判12 2120Ⅰ17Ⅱ8Ⅲ提出再审检察建议13 ——4824法院已采纳12 ——————19  (注:1、数据来源:2007年至2010年福州年鉴,福州市人民检察院2010年工作报告。
   2、数据说明:Ⅰ 其中改判19件、调解结案1件;Ⅱ 其中改判16件,发回重审1件;Ⅲ 其中改判5件、调解结案3件)

  二、民事检察监督的合法合理性分析
  (一)民事检察监督合法性分析
  民事检察制度是我国民事诉讼活动中的一项重要制度,检察院对民事诉讼的法律监督职能有明确法律依据。
  我国根本法《宪法》第一百二十九条明确规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”,赋予人民检察院法律监督职能,即人民检察院有权对国家法律的执行和遵守情况进行监督。《人民检察院组织法》第一条同样明确规定中华人民共和国人民检察院的性质“是国家的法律监督机关”。
  《民事诉讼法》第十四条规定:“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督。”从民事诉讼程序上将人民检察院的法律监督者地位具体化,进一步明确了人民检察院在民事审判活动中具有监督者这一诉讼法律关系主体地位。
  可见,我国民事检察监督制度是依据宪法精神建立的,具有合法性。
  (二)民事检察监督合理性分析
  1 民事检察监督与民事审判的独立性
  有些人认为审判独立必然要排斥任何权力、任何单位的干预和影响,认为民事检察监督实质上就是检察院对法院审判权的干预。笔者认为任何权力都离不开制约和监督,监督能防止权力的过分膨胀,可以避免或减少实现权力的过程中纠纷的产生,更有利于权力的实现。民事审判活动也是在监督下进行的活动。民事检察监督并不是检察机关代行审判权,而是为了使审判程序和结果更加合法、能更好地实现法律公正,而由检察机关对整个民事诉讼过程进行监督,对错误行为进行纠正。在监督过程中还可以遏制不利于审判独立性的各种因素,强化司法权的合力,因此不仅不会影响审判的独立性,反而会有利于保障审判独立性的实现。
  2  民事检察监督与民事诉讼的平衡性
  法院和当事人在民事诉讼过程中的关系实际上是一个等腰三角形模式。双方当事人处于等腰三角形底边的两端,是平等的主体,法院则位于等腰三角形顶点以主持民事诉讼过程,三者在等腰三角形中达成一种平衡。检察机关在民事诉讼过程中处于等腰三角形之外,具有独立的诉讼角色,是独立的诉讼参与者。和民事诉讼当事人不同,检察机关在监督的过程中并没有自身的任何具体利益,在监督过程中能始终处在一种客观中立的位置,而不是站在某一方的立场上,因此民事检察监督不会打破民事诉讼等腰三角形的平衡。相反,民事检察监督有利于保持这种平衡,因为检察机关在监督审判权防止其在民事诉讼中过分膨胀而缩小诉权和私权的同时,也能在当事人的诉讼能力不平衡时维护这种平衡。
  3.民事检察监督与私权的自治性
  民事诉讼的实质是当事人之间发生权利义务争议时,一方当事人请求法院保护其合法权益,另一方当事人予以对抗。民事诉讼中当事人维护自己的合法权利,对自己享有的权利进行处分等行为,都是私权自治性的表现。通过民事检察监督对有错误的民事审判程序进行纠正,最终目的是为了维护法律的公正,使当事人的合法权益得以实现,因此不仅不会影响当事人在诉讼中的处分权和私权的自治性,而且更有利于私权的实现。
  三、民事检察监督存在问题分析
  (一)民事检察监督存在的立法问题
  我国法律虽然规定了检察机关的法律监督权,但在民事检察监督的具体规定上存在不少问题。
  1、立法规定监督方式单一
  我国《宪法》赋予检察机关监督国家法律实施的权力。而《民事诉讼法》在规定检察机关的民事检察职权的同时,也对监督的时间、范围、方式、程序等均予以严格限制。虽然第十四条规定了民事检察监督应当贯穿于民事审判活动的全过程,意味着民事检察监督包括对一审、二审程序和再审程序的监督。但是在具体监督方式的规定上仅规定了事后监督即抗诉这一种方式,即《民事诉讼法》第一百八十七条规定:“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第一百七十九条规定情形之一的,应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第一百七十九条规定情形之一的,应当提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉”。可见,检察机关发现已经发生法律效力的民事判决、裁定存在法律规定情形时可以对人民法院提出抗诉,但立法规定的民事检察监督方式也只有抗诉这种在人民法院的全部民事诉讼活动结束后才实施的事后监督方式。虽然在司法实践中还有检察建议、检察意见等民事检察监督方式,但未能体现在法律规定中。因此,我国民事检察监督程序实际上指人民检察院发现人民法院生效的民事判决、裁定和调解书“确有错误,依法抗诉要求人民法院再审的程序”。②事后监督方式存在监督时间的滞后性,因此单一的事后监督方式使监督效果难以体现。
  2、监督范围狭窄
  《民事诉讼法》第十四条规定了检察机关对民事审判活动的检察监督权,该规定可解释为我国民事检察监督的范围应是所有民事审判活动。但《民事诉讼法》关于具体监督范围仅有第一百八十七条做出规定,即已经发生法律效力的判决、裁定,前后规定的矛盾无形中缩小了检察机关的监督范围。此外,最高人民法院法院还通过“批复”等方式进一步缩小了生效判决、裁定的范围,导致司法实践中检察机关和法院对监督范围存在争议。
  3、抗诉规定过于简单
  立法对于检察机关如何行使民事检察抗诉权的规定过于简单,民事检察监督职能不明确,从而产生许多问题。通观《民事诉讼法》,关于抗诉的规定只有第一百八十七条至第一百九十条,这四条只规定了抗诉条件、抗诉效果、抗诉书和检察院派员出席抗诉再审,对抗诉涉及的许多问题都没有规定。如对抗诉案件的审级、开庭时间、审理期限、检察机关调阅卷宗权、调查取证权以及出庭抗诉的具体工作等均未作任何规定,使检察机关在民事检察监督的具体工作中缺乏相应的程序规定支撑,在实践中难以操作。
  (二)民事检察监督存在的实践问题
  1、检察院和法院的司法实践冲突
  由于立法的过于简单,加上具体职能和对法律理解的不同,法院与检察机关在具体执行民事检察监督制度的司法实践上存在冲突。例如关于抗诉范围。检察机关认为应将所有的生效民事判决、裁定列入民事检察监督范围。而自1995年开始,最高人民法院多次用“批复”等方式将检察机关对生效裁定抗诉的范围限制在不起诉、不予受理及驳回起诉的裁定,从而将法院受理诉讼、财产保全和先予执行以及在破产程序、执行程序中作出的裁定等都排除在检察机关的监督范围之外。再如检察机关在再审程序中的调查取证权。检察院为了查清案件事实,往往在再审程序中依据《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》进行调查取证。但由于立法未明确民事检察监督期间检察机关的调查取证权,再审法院往往在审理过程中对检察机关调查取得的证据既不进行举证、质证,也不在判决书中说明采信与否。
  2、民事检察权的行使受到限制
  依据《宪法》精神,我国检察机关在行使法律监督权时和被监督机关之间处于平等的地位,检察机关在行使民事检察监督权时理应享有能使监督权顺利实现的权利,包括对整个民事诉讼过程及所有相关信息的知情权,对法院是否遵守法定程序、是否正确认定事实和适用法律的确认权、以及保证法律能够得到统一正确实施的保障权等。然而由于立法仅规定了抗诉这一种民事检察监督方式,在司法实践中人民检察院的监督功能主要体现在抗诉程序上,又因阅卷权、调查取证权等具体民事检察监督权利未能明确,且法院将监督范围进行限制,严重限制了民事检察权。
  此外,由于未能建立民事检察公诉制度,对于国有资产流失案件、环境污染案件以及市场垄断案件等一些涉及国家利益和社会公共利益的案件,检察机关由于没有法律明确授权而只能通过检察建议、督促起诉书等方式督促相关部门向法院提起民事诉讼,寻求司法保护,民事检察监督权受到限制。
  四、完善民事检察监督制度的建议
  与其他国家民事检察制度的规定相比较,我国民事检察的范围较窄,监督方式单一,规定过于简单。笔者认为可以从以下几个方面予以完善:
  (一)扩大监督范围
  民事检察监督与民事诉讼行为是一对相辅相成的法律行为,应同步推进。民事检察监督范围应及于民事诉讼的全过程,即包括民事审判活动,也包括民事执行活动。对于人民法院在审判程序中做出的存在法定情形的生效判决书、财产保全、先予执行等裁定、决定和其他存在违法行为的诉讼活动等,以及执行程序中存在法定情形的执行裁定、决定以及存在违法行为的执行活动等,都需要检察机关及时有效地加以监督。通过对整个民事诉讼过程实时发现问题、及时有效监督,避免事后监督的滞后性和难操作性。
  (二)拓展监督方式
  单一的抗诉监督方式不能完全实现民事检察监督权。可以将实践中已经采用并有一定成效的检察建议书、纠正违法通知书、检察意见书等方式通过立法正式纳入民事检察监督方式。对于违法问题较轻、可以用检察建议纠正的,通过向人民法院提出检察建议书、纠正违法通知书、检察意见书等,请人民法院及时自行纠正;对于存在法定情形的生效判决、裁定用抗诉方式进行纠正;而对于违法问题突出、难以用检察建议纠正的,可由检察机关立案侦查、另行集中向人大报告或者向纪检部门反映等。
  (三)充实民事抗诉制度
  通过修改《民事诉讼法》充实民事抗诉具体制度、减少冲突:明确规定检察机关办理抗诉案件的调卷权、调查取证权等权限;实行同级抗诉同级审理;明确规定抗诉案件的审理期限;明确规定检察机关出席再审法庭的称谓和职能等。
  (四)建立民事公诉制度
  民事公诉制度指由检察机关代表国家依法对涉及国家利益和社会公共利益的民事案件提起公益诉讼的制度。我国检察机关是由代表人民利益的人民代表大会选举产生,是国家和社会公共利益的代表者,是国家的法律监督机关,负有监督法律正确实施的职责。在民事诉讼活动中,检察机关不仅具有监督审判活动的职能,还应具有督促起诉的职能,也有起诉的权利。诉权是法律监督权的一个核心权能,通过诉权的行使能够使法律监督权欲达到的目的最终付诸司法程序。③由代表国家和社会公共利益的检察机关提起公诉以维护国家利益和社会公共利益正是检察机关履行监督法律实施、保护国家和社会公共利益职责的重要表现。根据我国实际,应赋予检察机关对国有资产流失案件、环境污染案件以及市场垄断案件提起民事公诉的权力,并明确规定检察机关在民事公诉案件中的地位、职能和作用,使检察机关不再因为没有法律明确授权而只能通过检察建议、督促起诉书等方式督促起诉。
  (五)加强检法机关的沟通
  监督和被监督是一对对立统一的矛盾。在民事检察监督过程中,检察机关和法院在理论和实践上都不可避免存在一定的冲突。检法两家应在维护法律公正、保护当事人利益的一致目标下求同存异,建立相互沟通长效机制,通过案件受理情况通报、重大疑难案件研讨、办案信息反馈、检法联席会议、生效判决备案制度、定期向人大汇报工作等方式加强工作上的沟通,积极协调两者关系。

注释:
①《2010年福州市人民检察院工作报告》,http://fzjcy.fznews.com.cn/jwgk/gzbk/2011-6-10/2011610_+Xg+Z_n88105514.shtml
② 杨荣新主编:《民事诉讼法学》,中国政法大学出版社,1997年,第374页。
③齐树洁、郑贤宇:《构建我国公益诉讼制度的思考》,
http://www.chinalawedu.com/news/2005/6/li4937335459126500216112.html。

 

作者简介:丁琼(1982~),女,福州市社会科学院助理研究员。邮编:350004

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