《消费者权益保护法》修改之思考

http://www.fzskl.com  2013-03-05 16:56:40  来源:福州社科网  

 

[提要]随着社会发展,消费领域不断拓宽,消费方式不断创新,新情况、新问题层出不穷,现行《消费者权益保护法》已越来越不能适应现实需要。目前,《消费者权益保护法》已经正式进入二次修改程序。文章结合当前理论界研究成果和《消费者权益保护法》修改实践,并借鉴国外经验,思考《消费者权益保护法》的修改方向。
[关键词]消费者权益修改惩罚性赔偿召回制度
 
 
一、《消费者权益保护法》实施现状
  现行《消费者权益保护法》于1993年10月31日由第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过,自1994年1月1日起施行,宗旨为“保护消费者的合法权益,维护社会经济秩序,促进社会主义市场经济健康发展。”它以消费者进行生活消费时相对处于“弱势”为基本认知前提给予消费者特别保护,在消费者权益保护领域发挥了重要作用,也被众多消费者视为坚强后盾。它的制定是从当时的消费环境出发,适应当时的经济环境和消费需求的,对维护社会经济秩序具有非常重要的意义。随着社会发展和收入水平提高,人们的消费需求不断增长,消费领域不断拓宽,消费方式不断创新,与之相伴的是新情况、新问题层出不穷,实施近20年的《消费者权益保护法》问题陆续浮现,已越来越不能适应现实需要。近几年来,食品安全、消费欺诈等问题频出,且群体性事件时有发生,形成了严重的社会问题,给人民群众的生活造成了较大的影响,也不利于社会稳定和经济的健康、可持续发展。
(一)没有明确定义消费者
  现行《消费者权益保护法》的出台是我国第一次以立法的形式全面确认消费者的权利,然而并没有对该法最基本的要素——“消费者”做出明确定义,只是在第二条规定了《消费者权益保护法》调整及适用的范围,即“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务”,其权益受《消费者权益保护法》保护。而什么是“生活消费需要”,也没有明确界定。如此笼统的规定造成实践中的许多不便。例如,汽车、房屋等大宗商品,是否属于生活消费需要,在实践中是否适用《消费者权益保护法》等,这些问题都只能由法官根据法理和生活经验进行认定。
(二)未能适应新型消费方式
  经济的发展、互联网的普及使人们的生活发生日新月异的变化。在消费领域,消费方式不断创新,网络购物、电视购物、团购等新型消费方式得以流行。在以通讯发达,互联网普及为基础的新型消费方式中,销售者、消费者普遍存在地域的差异,相较于传统的现场购物方式,在消费合同履行、产品质量保证等方面都存在较多问题,消费纠纷不断,消费者在维权上存在困难。据数据显示,2011年福州市“12315申诉举报指挥中心受理的网络购物类投诉案件数量为2010年的16.5倍,呈大幅增长趋势,投诉主要集中在食品、日用杂品、家用电器、文化娱乐、餐饮服务、服装鞋帽和摄影服务等方面。其中,网购经营者拒绝或拖延履行承诺、拖延送货、商品存在瑕疵等问题最为突出”。①然而,现行《消费者权益保护法》制定于上世纪九十年代,基于当时的经济基础和社会条件,未能预见也没有制定专门条款囊括这些新型消费方式。而实践中只能通过国家工商总局等行政职能部门发布管理意见等进行规范,缺乏权威性。例如2012年3月,国家工商总局发布对网络团购经营活动的管理意见,其中规定团购网站不得设定诸如“过期未消费预付款不退”的限制②。但据笔者近日搜索团购网站,发现仍有部分团购设置了“过期不退”的限制。
(三)欠缺对消费者个人信息的保护
当下,网络购物、商家会员登记等与消费者生活密切相关的诸多领域都需要填写个人信息。现实中,部分商家为了利益,将这些个人信息资料出售,给消费者的正常生活带来困扰,甚至造成损害。此外,随着网络经济不断发展壮大,网络技术在新型消费方式中被广泛应用,其可服务于消费也易被不法者利用,成为新型消费方式的“双刃剑”,因此,通过互联网交易也给消费者的隐私保护带来巨大挑战。而我国现行《消费者权益保护法》明确规定了消费者应当享有的安全交易权、知情权、自主选择权、公平交易权、求偿权、结社权、获得有关知识权、人格受到尊重权以及监督权等九项权利,使消费者在这九项权利受到侵害时能够凭借法律的力量,维护自身的权益,但对消费者个人信息的保护还没有相关的条款进行规定。
(四)惩罚性赔偿缺乏力度和弹性
  《消费者权益保护法》第四十九条规定:“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的,应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失,增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍”。尽管该条“假一赔二”的规定被认为是惩罚性赔偿在我国最早的规定,但相较于消费者维权所耗费的时间和精力、财物来说,两倍的赔偿显然太少,以致于很多消费者衡量后直接放弃维权了。即使消费者维权成功,仅仅两倍的赔偿对于不法商家的处罚显然过轻。对于商家来说,违法所获得收益远远大于其面临的风险,这在一定程度上也助长了假冒伪劣产品的盛行。可见,没有足够力度的惩罚性条款,不足已对商家的侵权行为进行震慑。而美国等发达国家在消费者权益保护所适用的惩罚性条款,要求被告赔偿原告所代表的消费者集体的全部损失,以穷尽经营者因违法而获得的全部所得。在美国,惩罚性损害赔偿通常适用于加害人为恶意、对其行为有重大过失的场合,赔偿数额则由法官自由裁量,没有上限,其惩罚性赔偿可能将商家罚得倾家荡产。根据中消协的统计数据,在中国消费者维权获胜,目前每个案件得到的赔偿金平均700多元人民币;在美国,消费者能从每个案件得到的赔偿金平均为35万美元。③
二、《消费者权益保护法》第二次征求意见稿概况
  修改《消费者权益保护法》已是十分必要和急迫,我国也已将修改《消费者权益保护法》列入立法议程。目前,《消费者权益保护法》已经正式进入二次修改程序。
(一)关于消费者、经营者的定义
  《消费者权益保护法》第二条新增了消费者的定义,即“本法所称的消费者,是指非为生产经营目的购买、使用商品或者接受服务的自然人”。其以“非为生产经营目的”替代了“为生活消费需要”的限定,扩大了《消费者权益保护法》的适用范围,消费者只要是“非为生产经营目的购买、使用商品或者接受服务”,其权益均受《消费者权益保护法》保护。如此一来,不论是生存型的消费、发展型的消费,还是享受型的消费、奢侈型的消费都在《消费者权益保护法》保护范围。
  《消费者权益保护法》第三条新增了经营者的定义,即“本法所称的经营者,是指从事商品生产、经营或者提供服务的自然人、法人和其他组织”。
(二)关于消费者权利
  《消费者权益保护法》第二次征求意见稿在原有九项权利的基础上,新增后悔权、个人信息受保护权,进一步完善消费者的权利内容。
  1、“非固定场所”购物增加“后悔权”。《消费者权益保护法》第二次征求意见稿第九条新增一款,即“对通过电话销售、邮售、上门销售等非固定场所的销售方式购买的商品,消费者有权在收到商品后三十日内退回商品,并不承担任何费用,但影响商品再次销售的除外”。可见“后悔权”仅针对消费者非现场购物的情形。电话购物、电视购物、网络购物等非现场消费方式是新型的消费方式,商家和消费者缺乏面对面的接触。消费者往往因为商家五花八门的促销手段引发“冲动式消费”。后悔权制度的建立使非现场购物中明显处于信息弱势的消费者在一定期限内,享有退货并收回全额退款的权利。后悔权制度在国外也被成为“冷却”制度、“冷静期”制度。实际上我国实践中已有“后悔权”的适用,如商品“三包”制度实质上在一定程度上体现了后悔权。但由于商家在受理消费者退货的时候,会设置重重障碍,“三包”对于后悔权保障十分有限。
  2、增加“个人信息受保护权”。《消费者权益保护法》第二次征求意见稿注意到现行《消费者权益保护法》没有消费者隐私保护的条款,在第十四条新增消费者“享有个人信息受保护的权利”,并明确“本法所称的个人信息,包括消费者的姓名、性别、年龄、职业、联系方式、健康状况、家庭状况、财产状况、消费记录等与消费者个人及其家庭密切相关的信息”。
(三)关于经营者义务
  《消费者权益保护法》第二次征求意见稿对经营者义务进行进一步补充。从总体上看,第二次征求意见稿对“经营者的义务”一章修改的量较大,在本次修改中占据一半内容。
  为进一步保障消费者知情权,第二次征求意见稿在“消费者的义务”一章中将原第十九条修改为第二十条:“经营者应当向消费者提供有关商品或者服务的真实、准确、完整信息,不得作虚假宣传和虚假表示,商品或者服务存在风险或者有特别要求的,应当采取合理的方式提请消费者注意。经营者对消费者就其提供的商品或者服务的质量和使用方法等问题提出的询问,应当作出真实、明确的答复。经营者提供商品或者服务应当明码标价。”还规定“经营者发现或者依法经有关行政部门认定为不合格的商品”,经营者除“应当立即停止生产、经营不合格商品”外,还要“采取有效措施告知消费者”。
  针对经营者多利用通信网络、邮件等方式传播广告的情形,为保护消费者不被垃圾信息骚扰,规定“利用互联网及移动网等通信网络、邮件、快件和电子邮件、短信息服务等方式传播广告,应当符合国家有关规定,并在广告中明示拒绝的途径,消费者明确拒绝的,不得继续发送。经营者在发送商业信息时,应确保该商业信息可以清晰地被接受者识别为广告类信息。”
  针对目前被大量采用的收取预付款的经营方式,第二次征求意见稿规定:“经营者向消费者收取预付款的,应当由商业银行设立专款帐户实施托管,专款专用,分期支取”,“经营者以预收款方式销售商品或者提供服务,不得设定未消费部分逾期余额不退或者过期作废等限制”。预付款消费制度原是一种营销客户的手段,也是一种便利消费者的方式,但这必须以商家信用为前提和基础,一旦商家出现恶意抽逃资金、资金周转不便、信用崩塌等情况,就容易损害消费者权益。例如最近在福州发生的韩影宫事件。因此,预付款消费方式须有权威法律的规定和第三方的监管。
  此外,第二次征求意见稿“经营者的义务”一章还规定了开发票不得收取任何费用,不得随意搜身,奖品、赠品、免费服务等也有“三包”、格式条款的禁止性内容等经营者应承担的具体义务。
(四)关于惩罚性赔偿条款
  第二次征求意见稿规定“经营者提供商品或者服务时,有欺诈、胁迫或者强制交易等行为的,消费者除要求赔偿损失外,还可以向经营者要求支付购买商品的价款或者接受服务的费用的10倍以内的赔偿金”,将惩罚性赔偿比例上限由原来的一倍提高到十倍。该赔偿尺度的调整借鉴了《食品安全法》的“假一罚十”的规定。
   在现行《消费者权益保护法》实施过程中,由于惩罚性赔偿比例低,最让不法商家害怕的惩罚性赔偿和集团诉讼制度往往达不到应有的威慑作用。因此对惩罚性赔偿尺度的调整可谓是应势而行。
  此外,第二次征求意见稿还对消费者协会的职能、争议的解决等进行了修改。
三、《消费者权益保护法》的修改方向
  第二次征求意见稿针对《消费者权益保护法》实施中存在的不符合社会主义市场经济发展、不适应消费方式创新的情况,借鉴国内外的先进经验与做法,与时俱进地进行了有针对性的修改完善,使《消费者权益保护法》更加适应我国经济社会发展实际,也更加能与世界范围内的消费者权益保护接轨。同时,笔者认为《消费者权益保护法》还有修改的空间,还需从以下几个方面进行修改完善。
(一)引入召回制度
  召回制度,指在产品存在缺陷有危害消费者安全与健康的危险场合,如果经营者自行或经他人通知发现这一情况,经营者应主动将此具有危险的商品回收,以免使消费者实际权益遭受实际损害。如果经营者发现该危险,却不加以处理,此时,为保护消费者权益,并维护消费者生命、健康和财产安全,相关主管机关可强制经营者回收商品。④召回制度并不同于“三包”制度,它实质上是一项事先预防制度,可以及时预防实际损害的发生,和事后损害赔偿制度一起构成对消费者权益的实体保护。召回制度最早出现在美国,日本、韩国、加拿大、英国和澳大利亚等国关于消费者权益保护的法律也都明确规定了召回制度。而我国现行《消费者权益保护法》、《产品质量法》等都未对此予以规定。《消费者权益保护法》第二次征求意见稿第五十九条(经营者发现或者依法经有关行政部门认定为不合格的商品,消费者要求退货的,经营者应当负责退货,并赔偿所造成的损失)的退货规定只是经营者被动执行退货措施,并不属于召回制度。实践中,我国对汽车、食品等产品却已开始实行召回制度,只是未大范围强制实行。一些地方法规也规定了召回制度。例如2002年《上海市消费者保护条例》明确规定了商品的“召回制度”,这是我国首次对召回制度立法。建议《消费者权益保护法》进一步修改时应对召回制度作出明确规定。
(二)建立完善的维权体系
  我国传统的消费维权机构主要是消费者协会。在大多数消费者心中,消费者协会是发生市场交易纠纷时的首选依靠。有纠纷就找“12315”的观念已悄然进入人心。事实上,消费者协会也在日常的消费纠纷调解中发挥了重要的作用。然而消费者协会的主要工作是进行调解,而其调解的结果不具有强制执行力,维权力度是有限的。如果消费者放弃了通过司法程序寻求救济而只是通过消费者协会调解维权,将可能耗费大量精力而达不到维权目的。当然,消费者协会还有法定的支持起诉的职能,但在支持起诉中,消费者协会也只是以原告身份来执行该职能,它只是利用了消费者协会组织优势和成员的知识优势,最终裁决权仍在法院,消费者的权益不足于从根本上得到保障。所以,笔者认为《消费者权益保护法》应当规定更为细致的消费者纠纷解决机制,赋予消费者协会更多的裁决权。这样不仅可以帮助消费者解决实际的经济交往纠纷,还可以帮助消费者提高效率,节约诉讼成本。
  此外,应成立更有利于消费者权益保障的维权机构。例如,成立保护消费者权益的专门行政机构,该机构能有足够职权以承担消费者权益保护的责任。
(三)规定利于消费者的举证责任分配
  这里所指的利于消费者的举证责任分配主要针对的是产品质量的举证责任分配。产品质量问题是市场交易的核心问题,也是消费者权益保护的一个重心问题。实践中由于客观环境的限制,与作为企业甚至是企业集团的经营者相比,消费者在信息获得上是处于相对弱势的,举证很困难。举证难是消费维权难的一个重要原因。因此,应当在《消费者权益保护法》中规定更为严格的归责原则来保护处于弱势地位的消费者。在产品质量纠纷中,不能一律奉行“谁主张,谁举证”的原则,而应更多的适用无过错原则和过错推定原则,除了损害事实需由消费者举证外,关于产品质量、产品缺陷与损害之间的因果关系等的举证责任均应由生产者、销售者承担。
  
注释:
①何海铭、陈敏灵、任思言:《去年福州市网购投诉激增问题突出 同比多16.5倍》, http://fj.qq.com/a/20120313/000072.htm,2012年3月13日。
②廖爱玲:国家工商总局:《团购未消费退款不得设限》,http://it.sohu.com/20120315/n337769409.shtml 2012年03月15日。
③民主与法制网:《<消法>修订三大争议专家谈》,http://www.mzyfz.com/news/times/7/20100525/133911.shtml,2010年5月25日。④ 戎素云:《消费者权益保护运动的制度分析》,中国社会科学出版社,2008年,第205页。

 

作者简介:丁琼(1982~),女,福州市社会科学院助理研究员。邮编:350004
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