福州市征地拆迁存在难题及对策

http://www.fzskl.com  2013-09-09 15:42:53  来源:福州社科网  
[提要]当前,福州市征地拆迁工作中存在着安置房及配套建设滞后、征迁补偿政策有待完善、历史遗留问题较为突出、依法强制执行难以落实、工作机构尚未健全等一系列难题。应建立“统分结合”的征迁工作机制,建设专业化的征迁队伍,制定科学合理的征迁补偿政策,推广行之有效的征迁工作方法,加强安置房建设与管理,集中解决历史遗留问题,加强对强制征迁执行的研究,发挥社会中介的积极作用,大力推进和谐征迁工作。
[关键词]征地拆迁难题对策
 
 
一、福州征地拆迁工作现状
    近年来,福州征地拆迁工作始终坚持依法行政、以人为本、和谐征迁,为经济建设和城市化进程提供了有力的土地要素保障。“十一五”期间,城区共核发拆迁许可证402个,拆除旧房建筑面积1706.97万平方米,搬迁居民88372户,提供各类建设用地约62469亩。2011年至2012年9月份,全市五城区共计实施征收项目63个,涉及被征收户数17780户,拆除旧房约460.31万平方米,被征收人在协商期限内签订协议搬迁率达96%。征地项目主要涉及保障房、基础设施建设、环境整治、旧城改造等民生重点工程,并通过严格履行征地拆迁法定程序,实施“六公开”制度,积极让利于民,维护被拆迁人的合法权益,稳妥改善其居住生活条件。同时,出台了《福州市国有土地上房屋征收与补偿实施意见(试行)》、《福州市城区集体土地征收房屋补偿若干意见(试行)》,进一步完善征迁法规政策。
二、福州征地拆迁难题及原因分析
(一)安置房及相关配套建设滞后。一是安置房建设进度滞后导致逾期回迁。近年来福州集体土地、房屋拆迁普遍呈现“先拆后安”以及安置房建设严重滞后的状况。据统计,拆迁安置通过现房得到解决的仅占拆迁面积的20%左右。部分重点项目由于时间紧、任务重,往往项目用地先行征收,安置地征收滞后,有的项目在安置地未明确、安置地未拆迁的情况下先行拆迁。大部分群众长期在外过渡,增加政府财政负担,造成群众生活、小孩就学等诸多不便,导致政府公信力下降,影响后续征迁工作。二是安置房建筑设计不够科学合理。安置房套型、面积大小不一,设计、户型、朝向布局等不尽合理;有的安置房虽符合建筑技术规范标准,但建筑材料标准明显偏低,致使回迁户以对房屋质量有问题为由,拒绝回迁。三是安置房周边配套设施不够完善。许多安置房位置偏僻,周边的公共交通、教育、医疗、金融、商场、文化娱乐场所等公共设施配套跟不上或不够完善,安置后给老百姓的日常生活、外出看病、小孩就学等造成很多不便,老百姓对此意见很大,拒绝搬迁。
(二)征迁补偿政策有待完善。一是补偿标准不统一。目前,福州市通常按区域划定相应的补偿标准,实行不同的区片地价,但区域相邻处的补偿标准相差过大,出现不公平现象,引起部分被征地拆迁户心理不平衡,产生攀比、抵触情绪。同时,由于全市征迁工作程序尚未完善、政策执行规范不够、政策宣传力度不足,导致形成“同一项目补偿标准不一致、同一地块因拆迁单位或业主不一致、同一地段因项目不一致”等问题,经常出现“钉子户”的补偿标准高于正常拆迁户而引发反弹的现象。二是货币补偿、奖励补贴、过渡费等标准偏低。虽然福州近年来先后两次提高过渡费标准(现行为一到三级地段10元/平方米,四到六级地段8元/平方米),提高了搬迁奖励和货币奖励,并出台了补足45平方米等政策,但由于过渡房源市场租赁成本较高,临时过渡比较困难,加上土地价值大幅上涨,被拆迁户提高补偿安置的诉求日益强烈,群众对现行补偿标准抵触情绪较大。三是非住宅房屋补偿方式单一。目前,店面、办公用房、厂房等非住宅房屋的安置用房严重缺失,一般实行一次性货币补偿的方式,许多被征收群众考虑到自身长远生计而难以接受。集体土地征用的留用地,大多也是采取货币的单一方式进行安置补偿,较多群众对留用地货币化补偿“一刀切”的做法不满,要求留地,不愿意实行货币化补偿。
(三)违法建设的无产权房屋补偿问题。福州目前违法建设仍大量存在,许多是大面积、大范围、长时间的违章搭盖,甚至是恶意抢建,以谋取不法利益。违建远大于拆违,导致征迁实施中无产权房屋占比较大,补偿费用增加,加大财政负担。违法建设之所以屡禁不止,主要原因是被征迁人对违章建筑提出过高无理要求,导致征收工作停滞不前,对个别无产权房屋个案处理后,引起更多的无产权房屋抢建和漫天要价,形成“违建赔偿,越赔越建”的怪圈,进一步引发新的矛盾;部分原因也在于相关部门缺乏联动机制,执法管理手段相对偏弱、力度不够,难以形成有效制约。
(四)征迁工作纠集了各类社会问题,信访压力较大。从理论上讲,房屋征收拆迁仅解决被征收人房屋补偿安置问题,但实际情况远非如此。大量社会问题,如困难群体救助、下岗职工就业、重大疾病治疗、历史老宅的确权和分割、低收入群体住房保障、失地农民的再就业和养老保障、企业转制遗留问题等集中在征收拆迁环节爆发,被征迁群体往往将“一揽子”解决以上问题作为搬迁条件,间接增大征迁工作难度,也加大了信访的压力。近年来,福州市涉及征地拆迁的信访量呈上升趋势。2011年至2012年第三季度,福州市群众到省市反映征地拆迁问题的信访达1350多次,占信访总量的45%以上,其中群体信访340多批次,占集体访总量的41%;80%左右的征迁信访需经复查、复核程序,由于实施信访倒查制,追究责任也给基层干部带来很大压力,影响了积极性。
(五)部分“钉子户”严影响重点项目设大局。从目前征收实施情况看,尽管通过多种形式动员协商、充分沟通协调、耐心解释政策,征迁工作取得了一定进展,但由于少数群众出于种种理由,提出与政策规定差距较大的要求,不配合征迁工作,导致许多重点项目征地工作无法按期完成。2012年上半年,全市就有50个重点项目因征地拆迁问题,受到不同程度的影响。特别是地铁1号线项目建设涉及的征地和房屋征收工作,一些被拆迁户提出了远超出政策法规的赔偿要求,导致新店车辆基地、屏山站、三叉街站、清凉山停车场等多个站点未能按期完成征收,严重影响了施工进度。
(六)依法强制执行难以落实到位。国务院出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)禁止行政强拆后,各区法院对房屋征迁强制执行更加谨慎,对房屋征迁强制执行从严审查,且法律程序周期较长,基本上每个案件都要进行审理执行或非诉执行等程序,每个案件基本上都需要1年以上时间才能执行。近两年福州基本没有强拆,只是部分项目久拖未决,严重影响项目进度,才由市政府领导出面协调,强制拆迁了几户。法院强制执行难,司法程序时间拖太久,导致执行工作与项目进度相去甚远。
(七)征迁工作机构不够健全。按照《征收条例》的规定,由市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。但目前区级征迁工作机构尚不健全,各区房屋征收部门均为自收自支的事业单位,工作人员身份绝大多数为事业人员,不具备代表政府组织实施房屋征收的行政执法资格,影响征收工作的顺利开展。
  三、对策建议
  (一)建立“统分结合”的征迁工作机制
  1、全市所有项目拆迁安置由市政府统一管理,并按照“权力下放、重心下移、责权统一”原则,实行市、区政府分级管理。
    2、调整征收主体,明确今后除重大和跨区项目仍以市政府作为征收主体外,其他项目均以项目所在区政府作为征收主体,并由项目所在区征收部门负责组织实施,市级征收部门主要负责拟定全市房屋征收与补偿政策并监督指导实施。
    3、在各区房管部门内设立参照公务员管理的事业单位作为“房屋征收办公室”,落实机构职责及人员编制,所需经费列入各区财政预算,实行全额拨款。
    (二)建设专业化的征迁队伍
    1、统一思想认识。在全市征迁队伍中积极推行“五心”标准,即“接待群众要热心、调查摸底情况要细心、听取群众意见要耐心、核实补偿安置要公心、对被拆迁户要有爱心”,在思想上锻造一支能做、会做、愿做征迁工作,“特别能吃苦、特别能战斗”的征迁队伍。
    2、加强学习培训。定期组织召开全市和谐征迁研讨会和工作会,深入学习“五五和谐征迁法”、国务院《征收条例》,各区县相互交流借鉴征迁工作实践中的经验做法;开展房屋征收信息公开、房屋征收档案管理等业务培训,推动有关部门结合“三服务”活动,主动到各区组织业务知识讲解培训;将心理学纳入拆迁业务,加强直接面对群众的一线征迁人员文明礼仪、谈话技巧、心理疏导等心理素质培训;对征迁工作人员实行持证上岗,并规定最低在岗年限,以限制人员频繁流动,维护队伍稳定性。
     3、建立相对完善的征迁工作奖惩制度。对在规定时间内完成任务的征迁项目工作组以及工作表现优异的干部,要给予重奖表彰,超出市里下达任务的还要增加奖励;对正常情况下未能在规定时间内完成任务的项目工组,进行一定处罚,倒扣工组工作经费;对在重点项目征迁过程中为了完成市里下达的拆迁任务采取超常规运作而导致工作偏差,或因个别拆迁户无理取闹、无端上访制造事端的,对特殊个案补偿,经相关部门参与共同研究决定执行,并及时形成会议纪要备存备查,不追究基层干部责任。
     (三)制定科学合理的征迁补偿政策
     1、统一征迁补偿标准。目前,市房管局已草拟了《福州市房屋征收补偿实施细则》,出台实施后将作为今后全市补偿政策的统一标准。要坚持“一把尺子量到底,征迁面前人人平等”原则,从补偿安置标准、拆迁管理及行政执法等方面对全市征迁工作进行统一规范,进一步明确房屋拆迁评估、估价机构备选库、拆迁价格异议等操作细则,努力做到同一地块、同一地段、同一项目征迁补偿标准“三统一”,使全市逐步形成相对规范统一的征地补偿标准体系,从根源上杜绝被拆迁户因前后补偿标准不一致而攀比回流、阻碍拆迁的现象。
  2、完善征迁补偿政策。征迁补偿标准应在政策允许的范围内,按照“就高不就低、就宽不就严”的标准执行,并根据区位、物价等因素,每2至3年予以调整提高。一是提高货币补偿奖励幅度。对选择货币补偿方式并在签约期限内搬迁的,货币奖励从现在区位评估价的10%提高到50%,使房屋被征收人在协商期内搬迁拿到的补偿款可以买到同地段等面积的普通商品住房,以鼓励更多的人选择货币补偿,从而减少安置房现房不足的压力。二是适度提高各类奖励(含补贴、补助)幅度。新增以户为单位的提前搬迁奖励,被征收人在搬迁期限内搬迁的,每户可给予适当的提前搬迁奖励;适当提高公摊补偿比例,在签约期限内搬迁的,按住宅产权面积的15%给予公摊补偿,但每户最多不超过20平方米;根据市场评估情况,完善并补充旧房装修项目,适当提高装修补偿标准。三是适当提高房屋征收过渡费标准。建议一至三级地段每月提高至20元/平方米,四至六级地段每月提高至15元/平方米,马尾区根据区位评估价格范围界定过渡费标准;有关部门应根据不同时期的房屋租赁市场行情,适时更新公布过渡费标准。
     (四)总结推广行之有效的征迁工作方法
     1、大力推进征迁接访一体化。建立由市政府征迁领导小组、市信访局、市拆迁办三级网络共同覆盖拆迁信访的工作体系;每个征迁项目都要成立工作组,负责协调落实征迁补偿安置、被征迁群众社会保障等事项,以及负责接待群众来访;征迁工作组就是信访接待组,要在征迁现场设立信访办公室,公开受理信访投诉,做好相关政策法规的宣传解释和思想疏导工作,帮助群众联系有关部门,切实解决信访难题,为被拆迁入提供在一线及时处理和化解矛盾的渠道。
     2、借鉴先进地区经验,创新征迁工作方法。可借鉴湖南益阳模式,发挥党员干部在征迁工作中的带头示范作用。干部本人有拆迁任务的,必须无条件先拆迁、带头拆迁,干部家属或直系亲属有拆迁任务的,干部必须负责包拆迁,做好亲情动员工作。可借鉴横店街临空产业园模式,在拆迁工作中发动在群众中有威望、讲话有分量的能人,说服带动其他群众配合拆迁、主动拆迁。可借鉴广东省韶关乐昌市模式,建立征迁“五大员”制度(巡逻员、宣传员、调解员、帮教员、信息员)和“六个一”综合工作机制(领导小组、办公室、化解中心、工作运行机制、组织网络、信息报送渠道),实行领导带案下访,成功化解信访案件。可借鉴海南陵水的“农民自主拆迁”模式,建立“村委会拆迁公司”,村民任股东,由公司完成征地和各项赔偿,同时获得土地平整、相关设施配套开发等商业机会。可借鉴宁德市与中船九院合作模式,积极推行代建、代管和BT(政府利用非政府资金进行基础非经营性设施项目建设的融资模式),引进有实力、有业绩、有责任心的投资者参与福州市征迁项目建设,破解政府财力不足的制约。
     3、规范征迁工作程序。对申请房屋征收的前置要件作进一步规范和简化,明确只需发改、国土、规划等部门分别出具符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明即可;加强规范房屋征收补偿方案的论证,规范社会稳定风险评估的论证;考虑若对于生活困难户、重病人员、紧房户等弱势群体给予特殊困难照顾,公布安置结果后,会引起其他被征收户心理不平衡而回流问题,建议取消分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布的规定。
  (五)努力做到安置先行,大力推广“先安置后拆迁”的和谐征迁工作法
     l、加强安置房建设与管理。加快出台福州市安置房建设管理工作意见,对安置房建设计划编制、资金筹集、对接价格、质量监管以及安置房源对接管理等内容进行明确,提高安置房建设质量和管理水平。安置房建设可下放各区进行,由区牵头、持续推进、市场运作,可实行套房集中安置,也可结合旧村改造新村建设,采取批地统一规划建设。安置房的管理由全市统筹,及时结算相关资金。
     2、坚持安置房建设优先。努力做到同步安置建设、同步征地拆迁、同步完善配套。征迁工作启动前,抽调大批干部进门入户走访,向广大群众细致周到地说明拆迁原因、赔偿办法、安置措施等一系列做法;征迁工作启动后,广泛张贴工程规划图、项目效果图、动迁范围示意图及和谐拆迁大幅宣传标语,使群众充分了解安置房建设及基础设施规划情况;征迁工作中,自觉接受群众监督,严格实行阳光操作,加强日夜巡查,严控“两违”,做到“顺民心所向,成破竹之势”;安置工作中,促进相关部门协调配合,简化项目建设审批手续,加强完善水、电、路及医院、学校、菜场、超市、绿化等基础设施配套,打造一批设施齐全、生活便利、环境优美的安置房小区,促进群众尽快搬迁入住。
     3、做好被征迁群众的安置保障工作。创新预留用地政策。有地的拆迁村,应按征地总面积10%-15%的比例给予被征地农民留地,为其留足发展空间;无地的拆迁村,留用地的货币补偿标准应参考当地商业用地的市场价格扣除征迁成本及相关税费后确定。做好就业安置工作。政府采取补贴、减税、增编等优惠政策,鼓励引导各类企业、事业单位、社区吸纳被征地农民就业;积极为被征地农民提供就业培训、就业咨询、职业介绍等服务;成立村镇就业指导工作组,了解群众就业意愿,组织就业岗位进村、进组、进户。做好基本生活保障工作。尽快将全市范围内的被征地农民纳入养老保障体系,实现应保尽保,并动态调整提高其养老保障水平;建立失地农民再就业补助金制度,享受与城镇失业人员一致的失业保险待遇;将廉租房作为对拆迁中低保户、残疾人、住房困难户的重要保障渠道,对困难群体给予一定资金救助。
     (六)集中解决历史遗留问题
     1、加强新旧政策的衔接工作。着力推进历年沉淀的未拆平项目,采取“一项一策”,建立按项目所在区分解任务、落实责任、市直有关部门协调推进的责任机制。对拟调整的政策措施,先在部分处理历史遗留问题项目试点进行,同时认真总结试点进展情况,及时对有关政策法规进一步修改完善后,适时在全市全面实施,使新旧政策顺利衔接,争取尽快解决好历史遗留问题。 
  2、着力解决违章建筑治理问题。深入实施《福州市城区违法建设查处执法规程》,加强有关部门对违章建筑的认定,对违章建筑的补偿实行从严控制。推动房管、工商、税务、电力、供水、公安等部门相互配合,对违章建筑实行综合治理,大力开展拆违活动,以遏制违章建筑现象的发生,为征迁减少阻力。特别要加大2006年后违法建设的查处力度,一经发现,应立即予以拆除,尤其是在项目实施征收前须进行适当的清违。
     3、着力解决无产权户补偿安置问题。对被征收户籍及常住在征收范围内,且其住房系2004年10月26日后建造的无产权房屋,经审查、公示后,确系仅此一处住房,给予被征收人购房指标。2人户、3人户、4人及以上户分别为45平方米、60平方米、75平方米,购房价格在安置房对接均价的基础上给予适当优惠,可参照经济适用房3500元/平方米购买价。对2006年后建设的无产权房屋,建议在“不得益、少损失”的前提下,按照不同结构房屋重置价结合成新的50%给予补贴,在签约期限内搬迁的,另给予每平方米100元的搬迁奖励。
     4、着力解决非住宅户补偿问题。建议允许被征收人以非住宅货币补偿款购买店面或安置住房,市政府出台统一的扶持政策,如店面回购优惠、留用地保障房建设等;对拆迁项目规划中建设的同类型营业性用房,可优先用于安置被拆迁的非住宅户;有条件的县(市)区可在人气旺盛的拆迁地段建特色商业街,为被拆迁的非住宅户提供一定经营性店面,以确保其长远生计。
     (七)加强对强制征迁执行的研究
1、规范申请法院强制执行程序。深入实施《福州市国有土地上
 房屋征收补偿决定规程》、《福州市城区集体土地房屋征收补偿的补充意见》,进一步规范对国有土地上、集体土地上达不成征迁协议,需申请法院司法强制执行的程序。
     2、简化各项法律文书的送达程序,缩短出具房屋征收补偿决定的时间。相关法院应尽快明确并简化执行程序,保证项目建设,特别是项目安置房建设的顺利进行。
     3、可参考台北强制拆迁做法:遭遇无法理依据、无正当理由而阻扰拆迁的“钉子户”,开发商可依法提请政府进行强拆。台北“都市更新条例”规定:小区若有八成以上住户同意,不同意的少数必须搬离,否则将动用公权力,强制拆除,清除地基,交由开发商进行改建工程;有关行政部门在法院判决同意的基础上,可依法予以强拆。
     (八)发挥社会中介的积极作用
     1、在大型征迁项目中引入专业公关公司,将其作为政府购买公共服务项目之一。专业公关公司介入征迁可以发挥三种作用:一是改变政府的角色定位,使其由前台走入后台,避免“运动员”和“裁判员”一肩挑。二是能提高拆迁工作的效率。专业公关公司作为第三方的参与,使拆迁谈判双方具备一定回旋余地,其专业的劝说技巧可加深双方的沟通理解,不至于矛盾激化。三是能发挥利益协调作用。公关公司可根据拆迁双方利益诉求,在经过周密论证的基础上,找到相对平衡点,并进行多方协调,使拆迁双方最终达成一致。
     2、培育专门为征迁服务的社会服务机构,进行拆迁策划、意愿征集、拆谈判代理等一系列服务项目。设立“城市征迁服务网”,为城市征迁所涉及的四方(业主、开发商、政府、服务商)提供丰富的城市征迁资讯、专业化的城市征迁服务、先进的城市征迁工作平台,提高业主对城市征迁的理解和支持,促进征迁各方之间的沟通、理解和利益平衡。
 
课题负责:孙占秋
课题组成员:贾绍溪 徐勇 郭琛 陈炜
执笔:徐勇 陈炜
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