福州市“制度+科技”预防腐败的实践和思考

http://www.fzskl.com  2014-10-27 10:51:23  来源:福州社科网  

[提要]如何用科技的手段筑牢制度的“笼子”,将权力关进“笼子”里,成为纪检监察机关亟待解决的突出问题。近年来,福州市积极运用“制度+科技”模式,强化对权力运行的监督和制约,在一定层面上解决了反腐倡廉建设中存在的制度落实难的问题,提升了预防腐败的实际成效,同时也存在一些问题和薄弱环节亟待解决。

[关键词]福州市制度科技预防腐败

 

 

  中央纪委在向党的十八大工作报告中提出,要“加强现代科技手段尤其是信息技术的运用,努力提高有效防治腐败的能力”。如何用科技的手段筑牢制度的“笼子”,将权力关进“笼子”里,成为纪检监察机关亟待解决的突出问题。近年来,福州市积极运用“制度+科技”模式,强化对权力运行的监督和制约,推动了政府管理理念、管理体制、管理方式和管理职能创新,在一定层面上解决了反腐倡廉建设中存在的制度落实难的问题,提升了预防腐败的实际成效。

  一、“制度+科技”的内涵分析

  制度建设是近年来我国反腐倡廉建设的重心,用制度管权、管事、管人的理念已成为党委、政府和全社会对廉政建设目标的普遍共识。但在强调制度反腐进程中,也逐渐陷入“制度中心主义”的误区,认为中国的一切腐败问题都根源于制度规范的缺失,忽视了良好制度设计具有权威性并得到切实有效执行,才是制度建设的根本目的。而要实现这一目标,在制度设计中需要增加科技含量、借助科技手段,以提高反腐倡廉制度的科学性、操作性和执行力。“制度+科技”的实质,就是在廉政科学化理念的指引下着力提高反腐倡廉建设的科技含量,通过廉政制度与现代科技之间的有机互动和相互融合,不断提高制度设计、制度运行和制度监督中的科技含量,增强反腐倡廉制度的执行力和有效性。

  从基本思路看,“制度+科技”侧重预防为主的工作思路。“制度+科技”侧重的是以预防性的方式强化廉政建设的力度和效力,通过合理的制度设计、科学的权力配置、公开的运行程序、精细的管理流程、动态的监督网络,从源头上铲除腐败滋生的土壤,有效预防腐败行为的发生。在当前腐败形式日趋多样化、腐败行为日趋隐蔽化、腐败手段日趋智能化的情况下,传统的反腐败工作在方式和手段上越来越难以满足形势要求,通过制度与科技的有机整合,可以帮助我们更好地防范廉政风险,最大限度地反对腐败发生,及时有效地发现和查处腐败行为。

  从工作理念来看,“制度+科技”体现了整体性的反腐理念。在制度设计层面,科学的理念贯穿于制度理念、制度规范、体制机制等方面;在制度运行层面,充分运用现代管理技术、信息技术等手段保障制度的有效运行,使惩防体系基本框架的科技支撑更加坚固、长效机制的科技属性更加清晰、相关工作的科技含量明显提升;在制度监督和效力评估层面,不仅发挥传统媒体和新兴技术增加信息的公开度、透明度和公众参与度,为民众和社会力量参与监督提供更加便捷的渠道和平台,也广泛运用数学模型和科学化的定量指标对制度运行效力作出更加客观的评价。

  从实现路径来看,“制度+科技”体现了监督方式转变的创新。科技手段具有格式化、规范化、一体化的特征,“制度+科技”不是制度与科技的简单要素叠加,而是催化了监督方式的系统创新,建立健全刚性规则和科技的“防火墙”,以科技促预防,防止监督失位、行为失范;以科技促执行,保障制度“落地”和决策落实;以科技促公开,提升机关工作人员的效率意识、服务意识和工作透明度,并习惯于在接受监督中从政、在阳光公开中用权。

  二、福州市运用“制度+科技”的主要做法

  为健全和完善预防腐败的长效机制,党的十七大以来,福州市纪委监察局按照“权力取得有序、配置科学、运行公开、行使依法、监督到位”的要求,以规范权力运行、健全市场机制、完善中介组织为重点,融入防止利益冲突、廉政风险防控等理念,开发建成了集网上行政审批、行政处罚、公共资源交易、中介诚信管理、办事公开、行政监察和农村基层党风网于一体的“福州市行政权力阳光运行平台”,通过构建一系列运行机制,将制度与科技这两种重要的廉政资源有机结合起来,初步形成了与省会城市特点相适应的防治腐败的新方式。

  构建权力运行机制。“制度+科技”的实施首先取决于一个合理顺畅的权力运行机制,如果权力的结构不合理、运行不顺畅,科技在制度建设中就难以受到应有的重视,对制度的支撑性作用就不可能得到发挥。针对行政审批和行政处罚自由裁量权过大、重审批或处罚而轻监管等问题,构建了福州市网上行政审批系统和网上行政处罚系统。网上行政审批系统采用“外网申报,内网办理,外网反馈”的模式,各审批部门必须按照定制的流程,在网上受理申请、办理业务,并自动通过短信和网络向申请人反馈办理结果;每个环节的办理人员、办理时间和办理意见全部在系统中记录下来,全程留痕。目前除涉密的部门和项目外,福州市所有市级行政部门和行政审批项目全部实现了网上审批,全市所有县(市)区都建成开通网上审批系统,实现市县两级联动。网上行政处罚系统在互联网上搭建一个虚拟的执法服务大厅,全市47个部门5399个行政处罚事项的法律依据、处罚标准、处罚结果以及执法人员的资格等信息全部在网上公开。各执法部门工作人员必须按照定制好的流程,在网上办理行政处罚业务,每个环节的办理人员、办理意见、办理时间都由系统记录在案。每个处罚流程中都嵌入了经过细化量化后的行政处罚标准数据库,执法人员只要录入违法情节,系统会自动显示处罚标准,实现系统自动判罚。

  构建资源配置机制。资源配置是公共权力的基本功能。通过“制度+科技”的方式,可以最大限度地改变资源配置中的决策随意性,使有限的公共财政资源发挥更大的作用。我们将建设工程招投标、政府采购、国有产权交易纳入网上公共资源交易系统,积极构建集中交易的平台并加以规范,克服了个人和部门权力过分集中的现象,削弱资源配置过程中权力寻租的基础。通过这一系统,工程招投标、政府采购、土地出让和产权交易活动发标、开标、中标、定标等相关信息全部在网上公布。企业可以在网上参与竞标、竞买申报,也可以在网上对违法违纪行为进行投诉。该系统的建设,使招标方(采购方、出让方)、中介代理、评标专家、投标方(供应商、竞买方)、交易中心、监管部门等各方主体能够通过网上交易大厅完成公共资源交易的过程,投标方(采购方、竞买方)可以在网上匿名投标或竞价,专家的抽取从全省的专家库中产生、通知由电脑自动完成,最大限度地减少了人与人之间的直接接触,谁来竞标、谁来评标以来投标文件等关键信息在开标前无人知晓,有效防止围标串标和权钱交易等违法违纪行为。

  构建公开透明机制。公共信息的不透明、不公开和不对称使腐败行为因得不到有效监督而容易泛滥。因此,通过引入现代信息技术和互联网平台等科技手段推动公开,可以更好地促进公众对公共信息的知情度,提高外部监督的制度效力。我们开通市场中介组织信用信息平台,将全市近6000家中介组织基本信息、良好信息、不良信息等内容全部集中发布,形成跨部门和群众参与的诚信监督制约机制,有效促进了市场中介组织诚信执业。开发“福州市网上办事公开系统”,把群众反映强烈的热点问题、容易出现以权谋私、滋生腐败的要害部位和关键环节以及与群众切身利益密切相关的部门和单位作为重点,将政务公开、村务公开、厂务公开、院务公开、校务公开和公用企事业单位办事公开统一纳入平台管理,提升公开工作的科技含量和内在活力。201212月,中国福州门户网站“网上办事公开”栏目荣获第7届中国特色政府网站评选的“品牌栏目奖”称号。针对农村财务管理混乱,村务处理不公开等问题,建设覆盖全市所有乡镇、街道的“农村基层党风网”,充分发挥了涉农政策法规发布、工作信息公开、民主监督预警、工作成果展示等功能。截至6月,“农村党风网”已发布党务、政务、村务等各类信息近28万条。

  构建电子监察机制。腐败问题产生的主要原因是监管不力造成的制度性漏洞。而制度性漏洞仅仅依靠制度本身是难以得到弥补的,必须引入科技手段加以监督。我们针对容易产生腐败的重点部位和权力运行的关键环节构建网上行政监察系统,在行政审批、行政处罚和公共资源交易系统中设置了50个监察点。其中网上行政审批设置了一次性告知、不予许可、退件、流程挂起、办理超时等5个监察点;网上行政处罚设置了不予受理、不予立案、变更案由、处罚金额违规、撤销立案、超时办理、投诉监察等7个监察点;网上公共资源交易主要针对围标串标问题,设置了38个监察点。系统以监察点的方式,自动实时采集每一项信息,对异常情况自动提醒,实现过程监控、异常监控和综合监控。监察部门可以通过系统及时了解全市每个审批事项、每个审批环节的办理情况,实现全方位、全过程实时监察;对于办理超时、退件、不予许可等异常情况,系统会自动进行提醒,便于监察人员跟踪督办和调查处理;同时可以通过视频监控系统对各部门办事大厅人员在位在岗、服务态度、工作秩序等情况进行实时的监察。

  “制度+科技”的运用,实现了预防腐败理念、机制和手段的创新,推动了行政监察机制的转变,有效提高了预防腐败的能力、效率和效果。实践中主要有以下几方面的体会:

  “制度+科技”预防腐败的前提是刚性约束。反腐倡廉制度的建设,必须得到不折不扣的有效执行。落实“制度+科技”,可以有效固化制度的执行力,通过技术手段较好地实现制度设计的科学性与制度执行的严肃性的有机统一,真正形成一套用制度管权、按制度办事、靠制度管人的有效机制。在构建行政权力阳光运行平台之初,我们对全市所有的行政职权进行了全面深入的梳理,共依法取消行政职权238项,合并调整行政职权289项,确认行政职权7115项。从而建立了全市行政职权数据库,对行政权力实行标准化管理,统一编码并绘制覆盖全过程的权力运行流程图,载明权力行使条件、承办岗位、运行程序、办理时限、监督制约环节、相对人的权利、投诉举报途径和方式等,使权力的行使有了固定的“路径”。各部门必须按照定制的软件流程办理行政业务,每个环节的办理人员、办理时间、办理意见等内容都会在系统中全程留痕,有效防止行政权力的滥用,促进行政权力的规范、

  “制度+科技”预防腐败的核心是动态监督。权力运行是动态的过程,而传统的监督方式是一种静态的事后监督,这使得权力运行过程中的一些不规范、不正常行为很难被及时有效发现和纠正。“制度+科技”的监督方式,能够突破时间、空间的限制,实现人、技术和制度无缝对接,延伸监督时间,拓宽监控范围,使权力运行的全过程在网上留下痕迹,大大提高监督的效能和威慑力。平台的建设,实现了人工监督和电子监督、结果监督和过程监督、专门机关为主的监督和全社会共同参与的全方位监督的有机结合,增强了监督监察的针对性、时效性和科学性。社会各界可以通过“中国福州”门户网站等渠道,对行政权力运行情况进行全过程监督,各级纪检、监察、效能部门通过网上行政监察系统对行政审批、行政处罚、公共资源交易等行政行为进行全过程实时监察。据不完全统计,2007年以来全市通过调查处理网上行政监察系统发现的异常信息,共通报批评70多个部门、依法依规处理50多名工作人员。

  “制度+科技”预防腐败的基础是便民利民。“制度+科技”虽然直接关注的是用科技手段防止制度扭曲和异化,提升制度的执行力和遏制腐败的效能,但在客观上,它有效解决了长期以来反腐倡廉建设中社会和民众参与渠道不畅的问题。平台的建成,为企业和群众提供网上查询、网上申报、网上反馈、网上投诉等服务,大大方便了群众办事,有利于群众有序参与到反腐倡廉实践中来,并有助于改变纪检监察机关因力量不足和手段单一而存在的监督缺陷,从而扩大廉政建设参与的主体。在2012年社科院发布的中国政府透明度报告中,福州市政府透明度位居全国43个较大城市榜首。

  三、存在的主要问题

  “制度+科技”作为预防腐败的创新方法,在技术上实现了公共权力在网上行使、公共信息在网上传播、公共资源在网上交易,为政府管理全过程和全方位的行政监察提供了平台,代表了预防腐败的发展方向。但是由于“制度+科技”还处于初级发展阶段,仍然存在一些问题和薄弱环节亟待解决。

  (一)顶层设计有待完善。“制度+科技”发端于基层,是地方政府和纪检监察机关的创新实践。当前,各地都积极探索“制度+科技”预防腐败的有效手段,开发建设了一系列工作平台,涉及领域已从行政审批等单项领域突破转变到各个领域的纵深发展。但由于缺少自上而下的顶层设计和统一规划,出现了各自为政、重复建设、互不连通等一系列问题。如各地政府部门委托不同的公司开发不同的软件系统和平台,导致重复建设和资金浪费;垂直管理部门的“金”字号系统工程和地方政府自主开发的系统数据接口标准不一致,系统互连互通困难,将影响未来统一平台的建立。如我省各地都采用“制度+科技”手段建立了农村党风廉政建设平台,包括福州的“福州市农村基层党风网”、莆田的“农廉网”、泉州南安的“世纪之村”等等,模式和格局不尽相同;目前省里即将统一建设“八闽农村党风廉政网”,必须花费人力、物力和财力进行整合。

  (二)工作机制有待理顺。“制度+科技”既是科技预防腐败制度创新,也是对传统政府管理体制的挑战和革命。这种迅速发生的深刻变革与原有的管理体制和部门权力格局发生碰撞,使得原有的决策、执行、监督权力格局在不同部门发生重大变化。如果宏观战略、制度,特别是权力结构层面的问题不解决,只在微观层面上的科技手段上下功夫,从某种意义上讲,越是依赖高科技往往越容易造成腐败。目前“制度+科技”的推动多以纪检监察部门和信息化主管部门为主,缺乏政府观念的变革、政府职能的转变、政府组织的重构和政府管理的优化,“制度+科技”将难以持续发展。

  (三)应用范围有待拓宽。主要表现为以下几个方面:一是应用领域有待深化。目前福州市行政权力阳光运行平台已在多领域运行良好,但在一些重点领域和民生领域仍有待深拓展和深化。如在资金监管方面,尚未建立一个对资金流向、流量和流速进行实时动态监控的平台和一套规范高效、信息共通的监控机制。二是应用程度不平衡。“制度+科技”在省、市两级应用较为普遍,在县、镇以下应用很少,这既有经济条件的制约,更主要的是受陈旧思想观念的影响。三是应用进度不平衡。有的部门对利用“制度+科技”推进反腐倡廉建设常抓不懈,不断完善和突破;有的部门持续动力不足,虎头蛇尾,缺乏“一以贯之”的动力。

  (四)保障工作有待加强。经费保障方面,“制度+科技”预防腐败需要较高的经费投入,除系统开发成本和硬件购置成本外,还必须定期管理、维护和升级。队伍保障方面,必须定期开展人员培训,提升系统应用能力和水平;同时要加强对纪检监察干部的培训,促使纪检监察干部善于把预防腐败的各项措施融入职能部门的业务管理、制度建设和改革创新,不断完善和提高“制度+科技”预防腐败的能力。

  四、深化“制度+科技”的对策建议

  面对反腐倡廉遇到的新情况新问题,我们必须继续探索运用“制度+科技”防治腐败的新模式,以制约权力为根本、以制度建设为关键、以科技手段为支撑,把制度反腐与科技防腐有机结合起来,加强对廉政风险点的实时跟踪、动态监控、科学监管,以较好解决监督难、难监督和制度落实不力的问题,突破工具化反腐和个体化惩处的局限性,带动惩防体系建设的全面推进。

  (一)坚持顶层设计和基层创新相结合,提高系统性

  要以制定“惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划”为契机,加强统筹考虑和系统规划,注重“制度+科技”防治腐败的整体性、协调性和系统性,将“制度+科技”融入反腐倡廉工作的各个方面,不断增强预防腐败工作的系统性、预见性和有效性。要将“制度+科技”纳入信息化建设的总体布局,制定出台指导意见,明确工作目标、工作主体和协调机构,防止各自为政、多头管理和重复建设。要注重顶层设计与基层创新相结合,在统一规划的前提下,推动各地各部门制定实施方案和阶段性目标,充分发挥各地各部门的积极性,循序渐进予以推进。市级层面每年确立若干带有全局性、前瞻性的试点项目;同时鼓励基层创新,大胆开展自选项目试点。在实践过程中,上下联动、先行先试,使试点工作在领域上进一步拓展,在功能上进一步提升,在层次上进一步延伸,积极探索能在全市推广的有效预防腐败的措施和办法,努力将“创新思路”转化为“程序规则”,将“成功经验”转化为“推广建议”。

  (二)坚持党政领导和纪委协调相结合,提高执行力

  要建立党委政府统一领导、纪检监察机关组织协调、信息产业部门提供技术指导、各职能部门分工负责的领导体制和工作机制,协调各方力量,形成整体合力。要进一步统筹各种力量和工作资源,既要坚持党委、政府为主导,深化行政体制改革和规范行政权力运行,充分发挥业务管理部门在自身管理的监管作用;又要发挥纪检监察机关的牵头推动、组织协调、监督检查的职能作用,做到牵头不越位、督办不包办,推动业务部门将监督融入管理中,防止出现业务工作和预防腐败工作“两张皮”的现象。要进一步健全保障落实的工作机制,对“制度+科技”的各项措施进行责任分解,明确责任部门和责任人,明确落实时限和阶段性要求。加强对“制度+科技”运行情况的监督检查,采用日常督查、专项检查等方式,随时发现问题及时解决,防止体外循环。把“制度+科技”运行情况纳入党风廉政建设责任制检查考核和领导干部述职述廉等,对工作不力的坚决追究责任。

  (三)坚持完善制度和拓展运用相结合,提高针对性

  一是优化制度设计。结合行政审批制度改革,进一步清权确权,优化权力运行程序,加强对权力运行的监督制约,建立程序严密、公开透明的权力运行机制。紧紧围绕腐败现象易发多发的重点部位和关键环节,针对利益冲突点、廉政风险点和体制障碍点,抓好建章立制和制度廉洁性评估,构建配套完备、有效管用的制度体系,从制度层面遏制腐败问题。二是深化重点领域的运用。坚持突出重点、抓住关键,围绕权力监控、行政权力公开透明运行、行政效能和服务质量等方面,深化“制度+科技”在重点领域和民生领域的运用,分门别类建立交易平台和监管系统,把各项法律法规、规章制度固化到平台和系统之中,贯穿于各个部门的业务流程和市场交易的各个环节,充分发挥实时监察和预警纠错功能,实现对权力运行和市场交易的全程监督,压缩权力寻租的空间。要着重运用“制度+科技”的手段,加强公共资金网络监管,规范领导干部廉洁从政行为,开展党员干部违纪违法和职务犯罪的预警等等,对公职人员及其公务行为形成“倒逼”效应,解决重要领域事项内部监督难、外部不公开等问题。三要扩大“制度+科技”的规模效益。“制度+科技”的运用,使不同地区和不同部门的权力运行事项集中在科技平台上,形成了一个纵向联通、横向覆盖的信息库。要不断拓展运用范围,完善服务功能,使“福州市行政权力阳光运行平台”横向覆盖全市行政审批部门和公用企事业单位,纵向延伸到县(市)区和主要乡镇(街道),实现对各类行政行为的电子监察和远程视频监控,确保行政行为廉洁、优质、高效。纪检监察机关要充分应用科技平台数据集中的优势,通过比较同一事项在不同地区运行的差异,主动发现问题,优化工作流程;同时,要通过电子监察的刚性功能,利用系统自动生成的业务数据,认真研究分析,提出工作建议,为各级党委、政府在决策和绩效考核等方面提供重要依据。

  (四)坚持强化保障和科学评价相结合,提高实效性

  要进一步强化信息化设备配置,落实物力保障,加大经费投入,确保争取的资金发挥应有的作用。要加强专业人才队伍建设,组建网上监察队伍,负责网上检查的沟通协调、指导和具体操作;指定专职网络维护人员,从技术上保障“制度+科技”安全、顺利运行。大力加强对专业技术人员的培训,采取集中培训、分散指导、重点研讨等途径,提升工作实效。要加强与高校和科研机构的合作,积极发挥专家学者的参谋作用,引入新的理念、方法、技术等,提升“制度+科技”的科学化水平。要加强对各级各部门的绩效考核,积极探索建立一套“制度+科技”防治腐败工作落实情况的科学评价体系,科学评价其优劣和执行效力,并根据反腐倡廉发展的客观实际,不断进行修正、细化和完善,切实发挥“制度+科技”在提高预腐败效能中应有的作用。

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