工会在参与劳动争议处理中的作用

http://www.fzskl.com  2014-11-07 15:07:50  来源:福州社科网  

 

[提要]随着经济体制改革的不断深入发展,劳动关系越来越呈现出多元化、复杂化的趋势。新形势下“强资本弱劳工”的格局并未改变,侵犯劳动者权益的事件时有发生,劳动争议呈现出数量多、类型多、群体性劳动争议多、调处难度加大等新特点。工会作为职工利益的代表者和维护者,如何更好地发挥在处理劳动争议中的作用,建立相应的维权机制,平衡劳动关系,以劳动关系和谐促进社会和谐,是一项十分紧迫而又意义重大的任务。

[关键词]工会劳动争议处理多元调解

 

 

  随着经济体制改革的不断深入发展,我国的劳动关系发生了深刻变化。国有企业改制、产业结构调整,用工形式多样化,劳动关系越来越呈现出多元化、复杂化的趋势。新形势下“强资本弱劳工”的格局并未改变,侵犯劳动者权益的事件时有发生,劳动争议呈现出数量多、类型多、群体性劳动争议多、调处难度加大等新特点。劳动关系的和谐,关系到企业的稳定健康发展,关系到职工队伍和社会的和谐稳定。党的十八大报告强调了要健全劳动标准体系和劳动关系协调机制,加强劳动保障监察和争议调解仲裁,构建和谐劳动关系,并对强化人民团体在社会管理和服务中的职责提出了要求。工会作为职工利益的代表者和维护者,如何更好地发挥在处理劳动争议中的作用,建立相应的维权机制,平衡劳动关系,以劳动关系和谐促进社会和谐,是一项十分紧迫而又意义重大的任务。

  一、工会在劳动争议多元调解格局中大有可为

  劳动争议调解,是指在劳动争议发生后,由第三人介入争议当事人之间,在查明事实、分清是非的前提下,依据法律、法规、规章、政策的规定和集体合同、劳动合同的约定,通过说服、劝导和教育,促使当事人双方在平等协商,互谅互让的基础上自愿达成解决劳动争议的协议。狭义上的劳动争议调解仅指群众性调解组织调解当事人双方自愿申请调解的劳动争议,而广义上的劳动争议调解是指贯穿于劳动争议处理全过程的调解,包括群众性调解组织的调解、劳动争议仲裁委员会的调解和人民法院的调解。应该说,在劳动争议处理的各个阶段中调解阶段是工会最有可为、能有所为的关键环节。

  我国一向重视发挥工会调解在劳动争议处理中的作用,《劳动法》(1995年施行)、《工会法》(1992年施行,2001年修订)、《劳动争议调解仲裁法》(2008年施行)、《企业劳动争议处理条例》(1993年施行)、《企业劳动争议调解委员会组织及工作规则》(1993年施行)、《企业劳动争议协商调解规定》(2012年施行)等法律法规规章都有对工会参与劳动争议调解的地位和作用作了规定。中华全国总工会也历来重视劳动争议调解工作先后出台了多个意见包括1995年施行的《工会参与劳动争议处理试行办法》,20058月与劳动和社会保障部、中国企业联合会、中国企业家协会联合发布的《关于进一步加强劳动争议调解工作的若干意见》, 20076月发布的《中华全国总工会关于进一步加强劳动争议调解工作的若干意见》, 20087月发布的《关于进一步加强工会劳动争议处理工作的意见》等。以上文件为我们勾勒出的社会化“大调解”格局框架已经清晰可见:通过建立基层调解、仲裁调解、诉讼调解相衔接制度,形成全方位、多层次、广覆盖的劳动争议调解网络切实发挥调解在劳动争议处理中“第一道防线”的作用。这对工会如何在劳动争议多元调解格局中发挥作用提出了新的要求,开辟了广阔的作为空间。然而,工会在不同的调解组织和机构中,所处的地位和应当发挥的作用也各不相同,需要对工会在不同调解组织和机构中的地位和作用进行分别探讨。

  二、工会在群众性调解组织中的作用

  根据《劳动争议调解仲裁法》第10条的规定,发生劳动争议,当事人可以到下列调解组织申请调解:(1)企业劳动争议调解委员会;(2)依法设立的基层人民调解组织;(3)在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。以上几种调解组织就是法律上规定的劳动争议群众性调解组织。群众性调解组织进行的调解属于民间调解,与官方调解(行政调解和司法调解)不同,它具有形式灵活的特点,不受固定程序和形式的约束。

   (一)工会在企业劳动争议调解委员会中的作用

  企业劳动争议调解委员会是企业内部依法设立的协调解决本单位劳动争议纠纷的机构。《劳动法》第80 条规定:“在用人单位内,可以设立劳动争议调解委员会。劳动争议调解委员由职工代表、用人单位代表和工会代表组成,劳动争议调解委员会主任由工会代表担任。”《工会法》第 28 条规定:“工会参加企业劳动争议调解工作。地方劳动争议仲裁组织应当有同级工会代表参加。”

  《劳动争议调解仲裁法》对此进行了调整和完善,其第10条规定,“企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成。职工代表由工会成员担任或者由全体职工推举产生,企业代表由企业负责人指定。企业劳动争议调解委员会主任由工会成员或者双方推举的人员担任”。这样,企业工会在协调解决劳动争议中代表职工利益的定位更加明确,依法维权的力度更加凸显。工会要大力推动企业劳动争议调解委员会的建立,积极引导和要求用工相对比较规范的已建会大中型企业成立企业劳动争议调解委员会,小企业则建立劳动争议调解小组,形成自上而下的纵向网络。在人选上推选责任心强、懂法律知识、熟悉业务的人员担任专职或兼职调解员,在用人单位张榜公布,允许当事人选择自己信任的调解员处理争议。

  虽然企业劳动争议调解委员的办事机构设在基层工会,其调解工作接受所在地的地方工会(或行业工会)和地方劳动争议仲裁委员会的指导,但是工会在其中所处的调解地位会遇到理论上的瓶颈。《工会法》将工会组织定位为职工利益代表者和维护者,那么工会就很难进行居中调解;如果要求工会站在中间的立场进行调解,这就使其很难理直气壮地为职工说话。特别是在用工不规范、劳资矛盾比较严重的企业,工会在企业劳动争议调解委员会中发挥的调解作用就比较有限。基于此笔者认为,工会应当推动企业劳动争议调解委员会更多地将精力放在建立健全企业劳动争议预警机制上。

  劳动争议的发生一般要经过萌芽、酝酿、爆发三个阶段。减少劳动争议的最有效办法就是进行源头性预防。工会要在劳动争议发生前进行有效介入。如在企业制定涉及职工切身利益的企业改制、职工分流、 工资分配、生活福利等方面的规章制度时都要提交职代会审议,保障广大职工的知情权。同时,关注职工的思想动态,倾听职工的意见,畅通信息渠道,将一般性的劳资纠纷及时消灭在萌芽状态,对职工反映的重大敏感问题,重点进行查办,切实做到源头预防。

  工会劳动关系预警机制是工会组织运用预测、预审、预报、预防等措施,及时掌握产生劳动关系矛盾的诱因,有效调解劳动争议,增强职工法律意识,主动维护职工合法权益,及时处理各类突发事件的工作机制。笔者认为,工会可以对劳动关系实行分类分级预警,把影响劳动关系的因素和情况分成要情和案情两大类,运用预测、预报、预审、预控等手段,掌握情况,分析根源,预测趋势,研究措施,提出对策,快速处理。(1)工会劳动关系要情预警即劳动关系重要情况预测报告,侧重于对可能引发劳动关系变化的重大情况和可能诱发劳动关系矛盾的重要因素进行预警。主要采取建立企业联系点的方法,在每个联系点安排联络员,通过定期联系、定向调查,以问卷、表格、座谈等形式掌握预警信息,提出预警意见。(2)工会劳动关系案情预警,侧重于对发生的劳动关系群体性事件在初始阶段及早介入,及时控制和处理。可以采取建立快速反应通道的办法,根据案情的级别,明确各级工会预警责任,及时进行控制和处理群体性事件。

   (二)工会与乡镇、街道调解组织的协调与合作

  在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织,是一些地方为适应近年来劳动争议案件数量不断增长的趋势及时解决基层劳动争议的实际需要在企业和非正规就业人员比较集中、劳动争议多发的区域及行业设立的区域性、行业性劳动争议调解组织。在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织可分为两种情况:一种是依托于乡镇劳动和社会保障服务站的调解组织。劳动关系协调处理机构一般隶属于当地乡镇政府或社区()居委会。如浙江省的劳动关系协调处理机构由副乡()长任主任,工会、劳动和社会保障服务站、商会等方面参加,具体工作由劳动和社会保障服务站承担,经费由乡镇政府解决。东莞则在社区()劳动服务站内成立了劳动争议调解办公室。①另一种是依托于地方工会的劳动纠纷调解组织。由地方工会、政府代表和企业代表等组成区域性、行业性劳动争议调解组织,调解本区域重大疑难劳动争议、集体劳动争议以及未建立劳动争议调解委员会的企业发生的劳动争议。虽然工会在上述两种机构中所处的地位稍有不同,但是总的来看,地方工会可以突破企业工会只能调解本企业劳动争议的限制,积极参与区域性、行业性劳动争议调解工作其参与的力度都是很大的,切实维护了职工合法权益。

  (三)工会与人民调解委员会的协调与合作

  人民调解委员会是指根据《人民调解委员会组织条例》的规定,由村民委员会和居民委员会设立的调解民间纠纷的群众性组织,在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。人民调解委员会委员除由村民委员会成员或者居民委员会成员兼任的以外,其他的由群众选举产生,每三年改选一次,可以连选连任。除了村民委员会、居民委员会设立的人民调解组织外,乡镇、街道可以设立人民调解委员会,企业事业单位根据需要也可以设立人民调解委员会,根据需要还可以设立区域性、行业性的人民调解委员会。如果说企业劳动争议调解和区域性(行业性)劳动争议调解是解决劳动争议的主要渠道,那么,人民调解主要发挥辅助、补充的作用。因此,在调解处理街道、社区中发生的非全日制用工等劳动纠纷的过程中,工会组织要加强与当地人民调解委员会的协调与合作,充分利用这一新的调解形式,解决劳动争议纠纷。笔者认为,可在社会矛盾纠纷大调解中心设立劳动争议调解接待窗口,选派熟悉劳动法律法规并取得劳动争议调解员资格的工会干部担任协调员开展调解工作;对于用人单位发生明显侵犯职工权益的,可由工会会同有关方面联合查处。

  三、工会参与劳动争议仲裁委员会的仲裁调解

  由于仲裁是我国劳动争议处理的必经程序,因此劳动争议仲裁与其他劳动争议处理程序相比具有较为重要的地位,工会参与劳动争议仲裁也是工会参与劳动争议处理的重要体现。《劳动法》第81条、《工会法》第28条以及《企业劳动争议处理条例》第12条和第13条均规定,地方劳动争议仲裁组织应当有同级工会代表参加。工会参与劳动争议仲裁具体表现在三个方面:第一,工会代表作为劳动争议仲裁委员会的三方组成人员之一。劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、同级工会代表、用人单位方面的代表组成,主任由劳动行政部门代表担任。第二,工会工作者可以应聘担任兼职仲裁员,行使仲裁权。第三,工会法律工作者可以接受职工的委托,作为仲裁代理人参与仲裁活动。近年来,一些地方进行了工会参与仲裁调解的探索,如青岛市人大2002年制定的《青岛市劳动争议处理条例》规定,工会的劳动争议调解员经劳动争议仲裁委员会委托后或被聘为兼职仲裁员的可以对一般劳动争议进行独任调解,调解达成的协议经仲裁委员会批准具有法律效力。之后逐步延伸到在调解组织主持下,达成调解协议书的,同样视为仲裁委托办案,可以制作仲裁调解书。②又如,秦皇岛市劳动争议仲裁委员会针对案件数量多,办案人员少,劳动争议仲裁机构工作处于超负荷运转状态,经过反复研究和探索,2000年在原有仲裁庭基础上,又在秦皇岛市总工会建立了劳动争议仲裁庭。③这些探索收到了良好的效果。

  (一)在县级以上工会设立劳动争议调解室

  提倡县级以上工会设立调解室,为仲调对接、诉调对接提供场所。积极吸纳包括政府公务员、职工群众、妇女代表等其他知社情解民意的社会人员参与劳动争议调解工作,也可以适当聘请外部专家、学者、律师等专业人士担任调解员、顾问。调解室要制定工作条例,明确人员配置、调解的范围、调解的程序、调解应当遵守的原则、调解的期限及调解书的法律效力等等,确保工作的有效运转。可定期不定期召开劳动争议案情分析会,对辖区内劳动关系中的突出矛盾进行全面深入地分析研究;定期不定期地邀请法院、仲裁委的资深办案人员举办辅导讲座,进行法律知识、调解方法和技能等方面培训,提高调解人员的素质。

  (二)建立与劳动争议仲裁调解工作的联动工作机制

  在劳动争议仲裁委员会方面有条件的劳动争议仲裁委员会可设立劳动争议调解中心,从工会专兼职的劳动争议仲裁员中选拔、培养一批调解员,负责指导协调和具体办理所在区域的劳动争议调解工作;有管辖权的劳动争议仲裁委员会可以在当地总工会设立派出劳动仲裁庭,依法开展活动。在工会方面,可以将工会的劳动争议调解室进一步整合为集调解、仲裁、法律援助、行政执法、法律宣传等多位一体的“劳资纠纷调处服务中心”。在处理程序上可作这样的设计:劳动争议仲裁委员会受理的案件中,双方愿意调解的,可先不进入仲裁程序,案情简单的案件可转交工会,让工会参与调解工作。调解成功的对不能即时履行的调解协议当事人确有需要的案件可由仲裁委出具同样内容的调解书;调解未成的,当事人如果提出仲裁申请的,则再进入仲裁程序,并在劳资纠纷调处服务中心开庭。对不服劳动仲裁需要诉讼的立案后法院可以派审判人员来中心审理案件(工会参与法院主持的诉讼调解以下会进一步阐述)。对受理的劳动争议如属法律援助受案范围法律援助中心和工会都可以全程提供法律援助。劳资纠纷调处服务中心能更好地将劳动保障、法院、工会、法律援助中心等部门的职能优势整合起来,这条将劳动争议调解、仲裁、诉讼一站式解决的新路子可以进一步探索并实践。

  四、工会参与劳动争议的诉讼调解

  人民法院受理劳动争议的诉讼案件,并独立审判案件,不受任何机关、组织和个人的干扰。工会参与劳动争议诉讼的方式主要有两种,一种是作为人民陪审员参与案件的审理。另外一种是为参与诉讼的职工提供法律服务和帮助,主要表现在:第一,支持和帮助职工向法院起诉;第二,代理职工参与诉讼;第三,为职工提供法律援助。《工会参与劳动争议处理试行办法》规定:“职工因劳动权益受到侵犯向人民法院起诉的,工会应当给予支持和帮助。”

  近年来,一些地方在工会参与法院诉讼调解方面进行了很多探索,收到了很好的效果。例如,山东、辽宁、江苏、四川等省总工会与人民法院共同开展了由法院委托工会组织和特邀调解员调解进入诉讼程序的劳动争议案件工作。辽宁省本溪、鞍山市等一些市、县工会会同人民法院成立了职工维权合议庭。职工维权合议庭是人民法院设立的专门合议庭,由一名审判长与一名以上职工陪审员组成,专门审理与职工权益相关的劳动争议案件。职工陪审员在调解阶段是调解员,在审判阶段是审判员,在执行阶段是监督员。④福建省正在全省范围内推行的“一庭两制度”正是总结以上经验后推出的一种新鲜尝试。发挥工会与司法机关各自的职能优势,建立诉调对接制度,是拓展工会维权渠道及处理劳动争议的又一方式。以下是笔者对诉调对接制度的设计。

  (一)在工会选聘一批特邀调解员

  工会推举一批符合条件的工会干部作为法院审理劳动争议的特邀调解员。特邀调解员最好是做群众工作经验丰富的工会工作人员,必须具有良好的品行,热心调解工作,善于与群众沟通、联系,且具备一定法律知识。选聘名额由各法院根据自身需要自主决定。

  (二)特邀工会调解员参与调解的方式

  法院设立职工维权合议庭,具体处理辖区内发生的劳动争议案件。根据案件情况,法院可以采取直接委托特邀的工会调解员在庭外独立调解以及邀请工会调解员参与庭审过程中的调解两种形式。对争议不太大、相对简单的劳动争议类案件,委托工会组织进行调解,法院的工作重点放在调解指导和法律引导上,以达到调处一件影响一片的效果;对于纠纷类型普遍、审判效果好的案件,法院可以尝试到纠纷发生地巡回审判,与工会共同调解。双方形成互动,建立案件信息通报制度,实现案件调解信息共享。

  (三)委托工会调解的程序步骤

  法官接手劳动争议案件后,先行审查,认为案件适宜由工会特邀调解员先行调解的,告知当事人特邀调解员制度的优势及运行规则,征询双方当事人意见,获得同意后,由当事人共同选择特邀调解员或由承办法官根据案件特点选定特邀调解员。为充分保障当事人行使对特邀调解员的选择权,可把特邀调解员的个人信息汇总分类进行管理,建立调解员信息库,在信息库中载入特邀调解员照片、个人详细信息、履职情况以及业务特长等内容,汇编成册,供当事人选择。

  当事人选择委托工会调解的,由承办法官填写《调解移送登记表》和《委托调解授权书》,并在调解五日前把将案件移交给特邀调解员,并视具体案情作好调解案件的工作指导。特邀调解员一般应在接受委托后 15 天内调解完毕,特殊情况下报案件承办法官批准可以延长至一个月。若当事人达成调解协议的,法院可以依法确认并制作调解书;当事人未达成调解协议的,工会组织将调解笔录等相关材料移送法院。

  当事人选择由特邀工会调解员协助调解的,特邀调解员在承办法官的主导、指导下协助法官开展调解工作。具体的协助方式可以包括:(1)与审判案件的法官共同进行调解,从不同的视角提出调解意见,形成一个具有更强调解能力的“团队”,促成调解协议的达成。(2)按照法官提供的方案和“自由裁量度”,与法官分开进行调解。如有调解成功的可能或者双方达成了调解协议,则立即转给审判案件的法官处理。(3)协助法官了解案件的情况,为案件的下一步进行作一些准备工作,如搜集有关材料,或者分别做当事人的说服教育工作等。无论采用哪种协助方式,法官与特邀调解员之间都应当有一定分工,分清主次,相互配合,共同实现调解解决的目标。

  (四)加强对特邀调解员的业务指导和培训

  应有计划、有步骤地对特邀调解员进行指导和培训。培训可通过定期举办法律知识和调解技巧培训班、邀请调解员旁听庭审等方式进行,重点是增强他们的法律素养,特别是提高识别证据、认定事实和组织调解的能力。

  现阶段,我国劳动争议案件的整体发展已经进入多发期态势,案件数量逐年增加,仲裁机构和法院力量不足,使得借助工会力量成为一种必然,但各级工会组织在劳动争议处理中也面临着不少困难,如工会依附性强,缺乏独立自主能力,还缺乏行之有效的劳动争议协调手段,在调整劳动关系中的维权职能尚未能真正发挥;企业劳动争议调解委员会发挥作用有限等。工会要充分发挥在劳动争议处理中的作用,需要工会自身的完善和不断开创维权新机制,同时也需要劳动争议处理机构的改革,唯有如此,才能真正实现法律赋予工会的参与劳动争议处理的重要地位。

  

注释:

① 信春鹰:《中国人民共和国劳动争议调解仲裁法释义》,法律出版社,2008年,第80页。

② 详见《青岛市建立劳动争议调解新机制》, http: / /www  acftu org/ temp late /10004 / file  jspaid = 445961

③ 王剑:《积极探索在工会设立仲裁庭,进一步健全劳动争议仲裁机制》,中国工人出版社,2004年,第135页。

④ 刘继臣:《各地工会组织创新劳动争议调解机制涌现新成果》,《工人日报》2007 921日。

 

 

 

作者简介:纪荣凯(1981~),男,福建省总工会政研室副主任科员。邮编:350003

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