统筹城乡发展背景下的下派驻村干部工作——对福建省J市的调查与思考

http://www.fzskl.com  2014-04-23 16:50:17  来源:福州社科网  

 

 

[提要]福建省下派驻村干部工作是新时期创新农村工作机制与统筹城乡发展机制的有益探索。在当前转变经济发展方式、经济发展速度放缓、城乡差距继续扩大、人口城市化成本不断提高的背景下,进一步研究完善下派驻村干部工作,以更好地统筹城乡发展,加快新农村建设,更为紧迫和重要。

[关键词]福建省下派驻村干部新农村建设统筹城乡发展

 

 

    福建省下派驻村干部作为新时期促进农村发展的重大实践,从诞生起就受到领导和学者的关注。习近平认为向农村选派干部是贯彻“三个代表”要求的实际行动,是解决现阶段农村工作难题的有效措施,是市场经济条件下创新农村工作机制的有益探索①。黄陵东认为南平市下派“村官”制度的实践模型是符合实践的②。经过十多年实践发展的福建省下派驻村干部工作无疑是我国统筹城乡发展、建设社会主义新农村、构建和谐社会有益的重要实践和探索。对这一实践和探索进行进一步研究无疑具有重要的理论意义和现实意义。尤其是在当前经济发展方式转变、经济发展速度放缓、城乡差距继续扩大、人口城市化成本不断提高的背景下,研究完善下派驻村干部工作,以更好地促进统筹城乡发展,加快新农村建设,更为紧迫和重要。

一、福建下派驻村干部的实践探索历程

1、“南平经验”

  福建下派驻村干部的实践探索,最初是从南平市开始的。南平市地处福建北部,其人口2/3在农村,农业一直是南平市发展的基础。1998年底,南平市针对制约农村和农业发展的科技服务滞后、农业投入不足、农民难以适应市场、基层民主法制建设不到位、农村工作的领导体系断层等问题,开始了下派驻村干部的实践。南平首先想到派驻“科技特派员”,解决与科技服务相关的问题;随后又下派了“乡镇长流通助理员”、“乡镇长和村主任金融助理员”、“龙头企业助理员”三支队伍。这几“大员”为解决农村基层的科技服务与适应市场问题发挥了重要作用。

  但一些农村存在基层组织软弱涣散、民主法制建设薄弱、一些不法势力影响大、干群关系紧张、乡和村的工作脱节等制约着村庄发展的问题。而上述几“大员”无法解决这些难题。要真正改变后进村的面貌,必须整合包括乡村各“大员”在内的资源,形成合力,解决农村工作的领导体系断层这一带根本性的问题,即需要有思路、有能力的带头人。2000年6月,南平市结合村级党的领导班子换届,从市、县(市、区)、乡(镇)机关事业单位中选出600多名优秀党员干部,直接派到村里,担任党支部第一书记(或书记),任期三年。除了让驻村书记担负村级组织建设和经济发展的责任外,还以驻村书记为纽带,建立起派出单位单独或者联合其他单位与村里结成挂钩帮扶的关系,再通过这些关系的辐射作用,引来社会上更广泛的帮扶支持。经过三年实践,效果良好。2003年,南平市又下派了第二批512名驻村党支部书记。③

2、福建省的推广

  南平市的下派驻村干部实践,引起了福建省主要领导的重视。2002年,时任福建省委副书记、省长习近平在《求是》杂志发表了《努力创新农村工作机制——福建省南平市向农村选派干部的调查与思考》。2003年3月3日,《福建日报》一版头条刊发了2002年6月时任福建省委副书记卢展工到南平农村的调查笔记。在总结南平经验的基础上,又结合福建其他地方的一些行之有效的做法,2004年4月省委、省政府作出一个重大决定:成立省委创新农村工作制领导小组,从当年起定期选派优秀党员干部到相对后进、薄弱村任职,推动农村基层各项工作。2004年7月,从省、市、县(区)党政机关、事业单位和中央驻闽单位,选派出4134名有一定工作经历的优秀党员干部,其中,省里负责207个省级扶贫重点村的干部下派工作。经过严格的培训后,这些干部到后进村、薄弱村任职,每期3年。明确由各级组织部门负责组织指导、管理、监督下派驻村干部工作,在市、县两级成立由组织部、农委等单位参加的下派办公室,负责对下派干部进行组织、协调、指导、考核和管理;明确规定下派干部保留其干部编制和原职级、福利待遇,正常晋级晋职,不转行政关系,职务(岗位)工资在下派期间优先上浮一档,对下派期间表现突出、政绩显著、群众公认的干部优先提拔重用;市财政下拨驻村工作项目资金和下派干部工作经费;选派单位与捆绑单位同驻点村结成挂钩帮扶关系等。这些制度和管理办法有力地保证了下派干部队伍的工作顺利运转和目标任务的完成。

  2012年福建省J市下派驻村干部工作对象由过去以后进村、薄弱村为主扩大为各类农村全覆盖,市级共下派100名驻村干部。2013年还延伸开展了百企与百村对接发展活动。这预示着福建省下派驻村干部工作进入一个新的探索阶段。

二、下派驻村干部工作的成效与核心价值

1、福建省J市下派驻村干部工作的成效

  J市下派驻村干部工作成效显著。据统计,市派166名驻村干部共筹集各类帮扶资金1 05亿元;实施项目2283项,其中第三批66名从2010年9月下派至今,已筹集各类帮扶资金8826 2万元,平均每个村134万元;实施项目 1814项,平均每个村27 5项。具体表现在以下几个方面:

  (1)进一步改善驻点村基础设施。驻村干部积极筹措项目资金,加强基础设施建设,解决了一批多年难以解决的行路难、饮水难、用电难、通讯难、看电视难等问题,进一步改善了农村生产生活条件,使广大群众切身感受到了党的强农惠农政策带来的好处。截止2012年12月底(以下数据同),市派驻点村共实施改善基础设施项目573项,实现道路硬化70 87公里,新增其它道路77 29公里,修建引水灌溉渠道69 38公里,有线电视受益人口 6373人,移动电话受益人口 3537人,安全饮用水受益人口27548人,照明用电受益人口4266人,村道照明190 1公里,造福工程搬迁1320人。 

  (2)进一步推动驻点村经济发展。驻村干部充分发挥文化与人脉等资源优势,积极引导干部和群众因地制宜选准脱贫致富路子,千方百计把资金、技术、信息及市场等引向农村,有效促进农业结构调整和农民增收。市派驻点村推动农村经济项目720项,新增经济作物面积1 2万亩、水产养殖面积0 1万亩、林竹面积2 2万亩、新增畜禽养殖规模6 4 万只。新增土地整理面积0 4万亩,新办村级经济实体56个,组织农民参加农村实用技术培训4598人次,组织农业专家服务农业生产669人次,组织企业与驻点村开展对接服务217个。

  (3)进一步推进驻点村社会事业发展。市派各驻点村重视抓好民生大计,积极推进农村教科文卫等各项社会事业发展,共实施促进社会事业进步项目921项:一是实施春风行动关爱弱势群体。市派驻点村共资助722名贫困学生46万元,慰问特殊群体4774人次,发放慰问金215 9万元。二是大力推进农村文体设施建设和“文化、科技、卫生三下乡”提高村民素质。市派驻点村新建或改建农民活动场所2 8万平方米,修建学校面积 0 5万平方米。三是实施农村环境综合治理改善村容村貌。市派驻点村驻点村新增卫生所五个,公厕58个,垃圾清理点562个,开展环境整治行动2171次。

  (4)进一步增强驻点村基层组织战斗力。驻村干部围绕“基层组织建设年”深入开展服务基层、服务群众、服务发展”活动:积极走访群众,建立完善村规民约,大力推进村务公开和民主管理,抓好党员发展工作和党员教育,选拔了一批优秀党员充实村两委。市派驻点村新增或修缮村部75个,新增党员活动室69个,培养入党积极分子275人,发展党员203人,开展村主干业务培训1337人次,制定完善交部和村部制度1085条。

2、下派驻村干部工作的核心价值与意义

  改革开放以来,一方面是国家经济社会迅速发展,综合国力迅速增长,另一方面是城乡差距日益扩大,城乡发展日益脱节,这正是现代化进程中的中国悖论。新世纪以来,为解决日益突出的三农问题,中央提出了科学发展观,实施统筹城乡发展的战略。由城乡分割到城乡统筹是历史转折的标志。建设社会主义新农村,便是国家整合的重要目标和任务。社会主义新农村建设的核心是通过国家整合,将资源尽可能地向乡村配置并激活农村内在的动力。④福建省在统筹城乡发展背景下的下派驻村干部工作成效显著,其核心价值与意义是:

  (1)密切了党群干群关系,巩固了党在农村的执政地位。下派驻村干部不给村集体和农民增加负担。他们密切联系农村干部群众,千方百计地为村里办公益事业,为农户解决实际困难,把党的路线方针政策和党的优良作风带给农民,把党和政府的关怀送给农民,密切了党群、干群关系。培育和选拔了一批优秀党员和干部,进一步增强基层组织战斗力。

  (2)创新农村工作与统筹城乡发展机制:增加“三农”投入,更高效地培育和配置资源。下派驻村干部工作,用制度保障资源和工作重点向农村倾斜,尤其是引入政府类非农资金和城市“闲置”的民间资源:资金、技术、人才等,增加“三农”投入,促进城乡信息与市场的交融,实现在更广范围、更高效地培育和配置农村优势资源,更好地统筹城乡发展。

  (3)提升农村自我发展能力,增强农村发展后劲。驻点村基础设施的建设与改善,提升农村土地这一核心资源的生产生活空间价值,增强农村对经济社会各发展要素的吸引力;与农村社会分化加剧相适应的各类基层组织建设和公益事业积极分子与慈善互助氛围的培育,进一步提高村庄的组织化水平和凝聚力,提升村庄自我发展、自我服务能力;崇尚科教氛围的形成与村民素质的提高,进一步增强农村发展后劲。

三、下派驻村干部工作面临的新形势与挑战

1、福建省农村类型及发展趋势

  福建省农村总体可以分为农业型(山区居多)和非农业性型(工业型与居住型,沿海居多)。多数的山区农业型村落,人口较少且分散,耕地资源相对丰富,在未来发展中产业仍将以农业为主,人口将进一步向城市、小城镇转移,社区将向农庄发展,即人口非农化、农业产业化、村落农庄化将是多数山区农业型村落发展趋势与特征。福建沿海地区尤其是福州至泉州的沿海农村,多数落庄的人口多、人均耕地少、村民非农化转移较多,收入相对更高,村庄土地工农业并举,但土地的农业功能不断弱化,土地的非农化既工业与居住功能将进一步强化,即沿海农村的非农化:产业工业化、村落社区生活化的趋势与特征显著。有区位优势和工业基础的沿海农村向工业型集镇发展,一般的规模较大的村庄向居住型生活化农村发展。从人口结构上看,山区的农村与沿海非工业化农村,村庄人口都以老人、妇女、儿童为主。在经济发展方式转变、经济发展速度放缓、城乡差距继续扩大、人口城市化成本不断提高的背景下,非工业化村庄的这种人口特征将进一步延续。为老人、妇女、儿童的文教、娱乐、养老等提供服务是驻村工作长期的重要内容。

2、驻村工作面临的新挑战

  J市下派驻村工作对象由过去以后进村、薄弱村为主扩大为各类农村全覆盖,驻村工作面临更多更复杂的问题或挑战。

  (1)下派干部多轮后,选派单位的支持有所减弱。下派干部工作的开展与成效很大程度依赖于选派单位的实力和支持。经过几轮选派后,选派单位尤其是那些财力和权力都很有限的选派单位,对下派驻村工作热情大为降低。从下派干部工作的评价来看,下派工作成效依然看重选派单位与驻村干部能跑项目、挣资金、争拔款。众多乡村干部对下派驻村干部态度也与之相关,这些都影响驻村干部工作的积极性与努力方向。如何提升乡村干部对驻村工作配合与支持,如何提升选派单位和驻村干部的驻村工作积极性是一个大难题。

  (2)扩大下派规模和范围后,驻村工作更复杂,对驻村干部的要求也更高。一方面是下派驻村干部工作机制,不能改变财政分配的非制度化,而且还从某种意义上加剧支农财政分配的不平衡性。以往下派驻村干部以后进、薄弱村为主,政财的扶持具有很强公平公正的道义价值,驻村工作具有雪中送炭的高边际效应。扩大下派规模和范围后,支农财政分配非制度化的不平衡性就更强。许多发展较好村庄成为驻村工作对象,多数驻村干部只能引入有限外界资源(资金),特别是扩大下派规模和范围后许多选派单位财力与争取财力都弱,引入资金更有限,有限资源(资金)对这些村庄发展影响很有限乃至微弱。亦就是多数以引入有限外界资源(资金)为核心的驻村工作即不会是雪中送炭,也难以是锦上添花,大大地降低驻村工作的边际效应。在另一方面,今天农村发展的形势与10年前有了很大的变化。农业收入占农村家庭收入的比重越来越低,在当前经济发展方式转变、经济发展速度放缓、城乡差距继续扩大、人口城市化成本不断提高的背景下,无论是人口非农化、农业产业化、村落农庄化趋势的山区型村庄,还是产业工业化、村落社区生活化趋势的沿海农村,对村庄建设中的非农化的科教等社会事业需求和组织化需求都进一步提升,如何加强与提升这些方面的服务,这些不仅考验驻村干部智慧与耐心,也要求驻村工作有更科学的选派、评价与激励机制。

四、讨论与建议

  下派驻村干部工作是创新农村工作与统筹城乡发展机制的有益探索。从宏观制度上看,下派驻村干部工作是自上而下、高度动员的外源型发展模式,但在微观实践上却有很强的参与式发展特性即强调驻村干部的能动性及村民的自主性与积极性。但在外界资源的有限的状况下,建立培育和动员村庄内部资源机制即培育村庄自我发展能力具有重要意义,但却容易被忽视。以下是与此相关的几点思考:

1、进一步提高下派驻村干部的能动性

    首先,提高下派驻村干部的自愿性水平。应尽量防止出现驻村干部迫于压力而无奈选择下派的情形。其次,驻村干部的服务对象可以是一个片区的1—3个村。驻村干部不仅可以是一个村的第一书记,亦可以是“片区书记”或“乡镇长助理”或“新农村建设专员”。这一方面可以提升驻村干部工作对象的选择性,提升乡村干部对驻村工作的配合与支持。另一方面也为驻村干部提供更广的活动领域和平台,也有利于更好地复制和推扩驻村工作(项目)成效,更广地培育和发掘村庄内部新农村建设的资源与力量。第三,驻村干部可以根据自身优势与驻村实践经验申请成为某领域或项目的专员,如农村组织建设专员、文化建设专员、科技专员、生态建设专员等。

2、扩大选派范围,调动社会各界多种形式参与新农村建设

     党组织领导管理下派驻村干部工作,在实践中,坚持“不论形式,只求实效”,对下派驻村干部“不求所属,但求所用”的原则,扩大选派范围,组织动员社会各界多形式参与与新农村建设。首先,下派干部可以是民主党派和无党派人员,只求素质与参与意愿。不少驻点村的党组织战斗力较强,并不缺书记,但缺高水平的智囊与参谋。市级8个民主党派可以选派8个下派干部。民主党派和无党派人士可挂“乡镇长助理”、“乡镇新农村建设专员”等参与村或片区非党务的所有新农村建设工作(党务会议列席参与)。其次,采用灵活的驻村形式鼓励自愿者、社团等公益性组织选派人员参与新农村建设,可以是全面参与,也可以是参与某个专项;鼓励涉农研究机构开展新农村建设实验性研究。

3、加强文教、社会组织等社会事业建设,强化为村庄老人、妇女、儿童等提供服务

     在不断分化的村落社会中,村庄组织化与凝聚力是村庄自我发展的前提与基础。推动村落的社会建设是重要而现实的:积极促进村庄教育与慈善基金会、家庭教育促进会、老人会、老体协、成人学校、关心下一代工作委员会、妇联及各文体娱乐组织的组建和开展活动,努力营造崇尚科教、慈善互助的氛围,提高村庄认同感与凝聚力,不断发展村庄自我组织、自我服务、自我发展的能力。

  

注释:

    ①习近平:《努力创新农村工作机制——福建省南平市向农村选派干部的调查与思考》,《求是》2002年第16期。

     ②黄陵东:《下派“村官”何以可能: 一种“合实践”的解释基于南平市下派“村官”制度的一项研究》,《科学社会主义》2003年第5期。

     ③《福建省下派驻村干部调查求解“三农”改革——福建省下派驻村干部调查》,《福建日报》2007年7月17日。

     ④徐勇:《国家整合与社会主义新农村建设》,《社会主义研究》2006年01期。

 

参考文献:

    ①陆益龙:《社会主义新农村建设的背景、模式及误区——一种社会学的理解》,《北京大学学报(哲学社会科学版)》2007年第5期。

    ②王景新:《乡村建设的历史类型、现实模式和未来发展》,《中国农村观察》2006年第3期。

    ③李瑞霞、陈烈、沈静:《国外乡村建设的路径分析及启示》,《城市问题》2008年第5期。

  ④石磊:《寻求“另类”发展的范式——韩国新村运动与中国乡村建设》,《社会学研究》2004年第4期。

 

 

 

*2012年福州市中国特色社会主义理论体系研究基地立项课题

作者简介:叶钦地(1972~),男,福州市社会科学院历史文化所副研究员。邮编:350004

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